대통령 단임제 개헌과정에 관한 입헌론적 고찰

국문 초록 (Abstract)

한국 헌정사는 1945년 해방이후에만 한정하는 것이 아니라 1919년 3.1 운동직후 동년 4월 11일 대한민국임시헌장 선포와 함께 수립된 대한민국임시정부에서부터 그 시원을 갖고 있다. 따라서 통치자의 임기와 관련해서, 대통령이라는 호칭을 사용하는 정부형태가 규정된 1919년 대한민국임시헌법을 비롯하여 1948년 제헌헌법, 그리고 1987년 개정헌법에 이르기까지의 각 정부형태와 권력구조가 어떻게 변화하여 왔고, 특히 통치의 임기가 어떻게 변천하여 왔는지를 살펴보는 것은 한국 헌정사에서 입헌주의의 제도화 과정을 분석하는데 핵심적 사항이다.
1919년 임시헌법에서 나타난 정부형태와 통치행위는 일제의 감시를 피해야 하는 제약성으로 인하여 정상적인 입헌적 절차와 과정이 제대로 수반될 수 없었지만, 해방이후에 만들어진 제헌헌법과 개정헌법 등은 국민주권론에 기반한 입헌주의 원칙에 따라 절차와 과정이 준수되어야 함에도 불구하고 이를 간과되거나 무시된 흔적들이 있었음을 부인하기 어렵다.
제헌헌법의 초안에서는 정부형태를 내각제로 제안하였으나, 이승만 개인의 대통령제 고수로 인하여 결국 내각제가 가미된 기형적인 대통령제 정부형태가 탄생된 사실과 초대 대통령을 국회에서 선출하게 한 것은 주권자인 국민의 의사를 무시하고 정치지도자의 이해를 반영한 것이고, 정치지도자에 의한 반입헌주의적 행태의 시발이었다. 이로 인해 초대 대통령의 12년간 1인 장기집권을 가능하게 하고, 이후 전례가 되어 두 차례의 군사쿠데타에 의한 25년간 군부정권의 장기집권 헌정사로 이어졌다. 따라서 이를 타파하기 위한 6.10 국민항쟁은 대통령직선제 개헌을 쟁취하게 하고 민주화의 계기를 마련하게 함으로써 소위 ‘1987년 체제’의 단초를 열게 되었다.
그러나, 1987년 체제를 등에 업고 탄생한 제9차 개정헌법의 대통령 임기 5년 단임제는 또 다른 헌정적 문제점을 안고 출생하여 민주주의 발전에 또 하나의 걸림돌이 되고 있다는 평가다. 제5공화국 정권의 대통령간선제는 비민주적 선출방식이기 때문에 국민들은 대통령을 내손으로 뽑고 싶다는 열망 하나로 직선제를 부르짖었으나, 당시 여야의 정치적 야망가들(소위 1노 3김)은 오로지 대권을 먼저 차지하기 위한 유리한 협상에만 몰두하였다. 특히 집권여당과 제1야당 간에는 ‘8인 정치회담’을 결성하여 군소정당의 대표자들을 배제하고 비공개 밀실협상을 급속으로 진행함으로써 결국 ‘5년제 대통령’ 을 만들게 되었다. 이는 집권여당의 노태우와 제1야당의 김영삼과 김대중의 3인을 중심에 두고 최단기의 윤번제적 대통령직 나누기의 야합이라는 비판을 받을 수밖에 없고, 한 나라의 통치자 임기를 결정하는데 있어서 전문가 집단의 연구나 시민공청회도 한 번 열리지 않고 일사천리로 정치인들이 결정했다는 면에서도 국민주권을 경시했다는 지적 또한 면하기 어렵다.
그뿐만 아니라, 군사정권 25년에 이어서 또다시 군부정권 5년이 재연장되는 결과로 귀착되었으며, 5년 단임제는 대통령에 대한 국민의 심판권을 박탈하였고 대통령의 임기와 국회의원 임기간의 선거주기 불일치로 인하여 선거의 빈번한 실시, 여소야대의 분점정부 출현으로 인한 국정의 불안정 발생, 조기 레임덕 현상으로 인한 권력비리 만연 등의 폐해와 부작용까지 나타나고 있다. 대통령이 5년만을 재임하게 됨으로써 단기적 업적주의에 빠지게 될 우려도 적지 않고 이로 인한 모험과 의욕은 대통령의 제왕화로 이어지면서 단기에 권력집중의 현상이 높아지는 경향도 발생하게 된다. 이와 같이 민주주의의 요체로서 국민주권이 정치지도자들의 정치적 야욕과 야합으로 인하여 그 본질이 왜곡되고 훼손되는 헌정적 역사를 돌이켜 보고 그 원인과 문제점 등을 비판 분석, 성찰해 봄으로써 진정한 민주주의의 발전과 헌법제정권력으로서의 성숙한 국민주권의 시대를 준비해야 할 필요가 있다.
한국의 현행헌법은 1987년 이후 상당부분 민주적 정통성의 확보, 국민의 기본권 신장, 권력구조의 민주화가 확대되었음에도 불구하고 정치권의 이해관계를 반영하여 임기 5년 단임 대통령제를 채택함으로써, 최단기 5년의 권력을 둘러싼 정치적 악순환이 반복되고 있고, 개헌을 통하여 이를 개선하지 않는 한, 이러한 악순환의 고리를 해소시킬 수가 없는 것이 엄연한 헌법적 현실이 되었다. 우리의 헌법개정 역사가 비민주적 또는 반민주적 절차와 내용의 반복과정이었기 때문에 민주적 개헌논쟁을 위한 기본 전제로서 헌법제정권력 개념에 대한 관념론적 이해가 재조명되어야 한다.
정치적 결단으로서 국민주권을 생각한 칼 슈미트(C. Schmitt)는 헌법제정권력이론의 확립에 크게 기여하였다. 특히 헌법개정권력은 헌법을 보전하면서 헌법률의 제규정에 변경·추가·삭제를 할 수 있는 권한만을 포함한다고 하고, 새로운 헌법을 제정하거나 개정한다는 명목으로 고유의 기초를 변경하거나 또는 새로운 것으로 대체하는 권한을 포함하지 않는다고 역설하였다. 이는 한국 헌정사에서 제헌 또는 개헌이 헌법제정권력 또는 헌법개정권력의 원천인 국민을 외면하고, 권력자들에게 일상화되었던 반민주적 반입헌적 과정을 고찰하는 기준이 된다. 그러한 부정적 헌정사는 근대 입헌주의에 입각한 국민주권이 무시당하고 농락되는 결과를 낳았는데, 그러한 사례들은 제헌헌법에서부터 시작되어 현행헌법에 이르기까지 이어져 왔다고 볼 수 있다.
초대 대통령 이승만 정권은 자신의 권력연장을 위하여 발췌개헌 등을 주도하여 1인을 위한 헌법을 만들었고, 박정희 정권은 1인 권력강화 및 영구집권을 도모하여 헌법제정권력 또는 헌법개정권력의 행사를 자유자재로 실행했다. 전두환 정권 역시 자신의 권력 유지와 강화를 위하여 새로운 정권에게 알맞는 맞춤형 헌법으로 개정한 것이다. 1987년 체제에서 전국민적 민주화의 열기를 담보로 탄생한 제6공화국 헌법에서는 표면적으로는 헌정사상 최초의 여야합의에 의한 개헌이라는 평가가 있음에도 불구하고 그 이면에는 여야의 유력 대권후보자들 간에 대통령직 나누기식의 밀실야합으로 인하여 결국 대통령 임기 5년 단임제를 출생시킴으로써 이로 인한 폐해와 부작용으로 결과되어 국민들의 고통 속에 현존하고 있다.
선거로부터 자유로운 단임대통령제는 집중적인 권력추구와 함께 제왕화 현상을 부추기면서 전근대의 신민형 정치문화를 불식시키지 못하고 있다. 또한 단임 대통령이 정치현실에서 고립되었을 때, 임기말 책임소재 불명의 정쟁정치 즉 ‘대통령 때리기’가 고착화되기도 한다. 단임 대통령제에서는 선거라는 국민심판 결과와는 다른 정치현장에서 정치적 야합이 빈번히 발생하고 이것이 지역주의와 결합함으로서 한국정치 발전에 악영향을 미치고 있다.
집권기간 5년은 비교적 단기에 해당하기 때문에 오히려 권력집중 현상이 두드러진다고 할 수 있으므로, 대통령에게 부여된 특권들을 집중할 경우에 제왕화 현상이 나타나게 된다. 더구나 신민형의 정치문화를 아직도 탈피하지 못한 한국의 현실적 풍토는 그 제왕화를 방조하고 있다고 할 수 있다.
이와 같은 제반 문제들은 모두 헌법제정권력의 원천으로서의 국민이 항상 뒷전에 밀려 있다는 것을 의미하고 그러한 상황에서의 한국 정치발전은 난망할 수밖에 없다. 따라서 한국정치 발전을 위해서는 향후 획기적인 의식의 변화와 함께 개혁적인 제도개선의 선행이 필수적이다. 이를 위해서는 필연코 제10차 개헌이 이루어져야 하고, 그 내용 속에는 대통령의 임기조정이 제1차적 목표가 되어야 하며 제왕화된 대통령권한의 축소가 그 다음 목표로써, 통치자가 권력을 행사하기 위한 헌법이 아니라, 국민이 그 권력을 제한하는 헌법으로 실질적 국민주권이 보장되는 헌법으로서의 기능을 구현하도록 추진되어야 한다. 그러한 방안으로써 이 연구는 한국 헌정사의 통치자 임기제도에 있어서 중심적 기반을 갖고 있는 4년 1차 중임제로의 복원을 주장한다.
종국적으로, 우리의 헌정사를 입헌주의적 관점에서 비판적으로 고찰하고, 이를 통해 그 동안의 반민주적이고 비민주적으로 헌법제정권력의 원천인 국민이 농락당한 헌정사에 대하여 깊은 성찰과 함께 교훈을 얻음으로서 성숙된 국민주권의 의식고양과 향후의 한국정치 발전을 위한 방향을 제시하고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The history of the Korean constitution has its origin in the interim government of the republic of Korea established on April 11, 1919 along with the official declaration of the transitional constitution right after the independent movement on March 11,1919. Therefore it is essential to study how the format of each government and its structure of power have changed from the transitional constitution of the republic of Korea regulated by the government using the title of the president in 1919 to the official constitution in 1948 and the revised constitution in 1987 along with the relation to the term of each ruler.
The type of the government and the ruling activity in the transitional constitution of the year 1919 was not playing well in terms of the limited normal constitutional process and procedure under the control and supervision of the imperialist Japan. And furthermore, the official constitution and the revised constitution after the liberation which were subject to abiding by the process and the procedure of the modern constitutionalism based on the sovereignty of the people ignored the principles sometimes.
And it is evaluated that the onetime five year term of the president regulated in the ninth revised constitution born under the tutelage of the system of the year 1987 has another constitutional problem and impedes the development of the democracy. The indirect presidential selection system of the fifth republic government was an undemocratic selection method , so the people unanimously desired and cried for the direct selection of the president . Nevertheless , the political aspirants (so called 1 Roh and 3 Kims) of both the ruling and the opposition parties only immersed in the advantageous negotiations in their favor with the only aspiration for gripping the presidency. Especially the ruling party and the first opposition party made a coalition of ‘the 8 people political talks’ excluding the leaders of the other small parties and expedited the clandestine negotiation, which resulted in the formation of ‘ the presidency of the 5 year term.’ As a result, it was inevitable that people criticized the secret agreement of Taewoo Roh of the ruling party and Youngsam Kim and Daejung Kim of the opposition parties which guaranteed the power sharing of them in turn in the fastest succession. And there was not a hearing of the group of the experts and the public citizens in determining the term of the president and it disregarded the sovereignty of the people by making a one-sided decision of the politicians alone.
Such a negative history of the constitution bore an attitude of belittling and ridiculing the sovereignty of the people based on the modern constitutionalism , and it is regarded that the consequential cases succeed it from the formal constitution to the present constitution. The first government of the first president Seungman Lee made the constitution for the long term ruling by the excerpted constitution , and the government of Junghee Park executed the tyrannical right of revising the constitution at will for strengthening the power and the long term ruling. And the government of Doowhan Jun also revised the constitution suited for the new regime for the maintenance and strengthening of his own power. Even though there is an evaluation that the sixth republic made by the democratic zeal of the whole people in the political system of the year 1987 achieved the first agreed constitutional revision of both the ruling and opposition parties, in reality the only onetime five year term of the presidency was made by the closed door clandestine sharing of the presidency of the then leading presidential aspirants , which left a lasting painful imprint on the minds of the people with some detrimental side effects.
The onetime one-term presidency with no second term instigates the intensive power pursuit and the tyrannical attitude, and can not eradicate the feudal political culture. And when the one-term president is stuck alone in the political reality, the lame duck factional politicking actions with no clear responsible leadership is chronically rooted. In the one-term presidential system, a political closed door policy making frequently occurs away from the judgement of the people, and this makes a negative impact on the development of the Korean politics by being united with the localism.
The five year term of the ruling period is regarded to be relatively short, so it may intensify the centralization of the power, which may cause the tyrannical phenomenon by the centralization of the special rights of the president. Furthermore the present political atmosphere still in the feudal political culture may allow for the tyrannical presidency.
The above issues signify that the people the source of the formal constitutional power are always left out ,and the innovative reform of the system coupled with the transformative change of the conscience is required. For this, the tenth revision of the constitution should be made , and in it the arrangement of the number of the terms should have the first priority. And decreasing the tyrannical power of the president should be the second priority. The process of revising the constitution should be done for guaranteeing the practical sovereignty of the people by not giving the tyrannical power to the president but by limiting the power. As a specific way for attaining to the goal, I’d like to suggest that we return to the two terms of 4 year presidency which have the central foundation in the system of the presidential term in the history of the Korean constitution.
Ultimately, I’d like to suggest that we reflect on the history of the constitution critically in terms of the constitutionalism, and then enhance the conscience of the sovereignty of the people and seek the right direction for the political development of our country by learning the lesson from the deep reflection on the fact that the people the source of the constitution were neglected immensely by the undemocratic and antidemocratic manipulation.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 7
• 제2장 통치자의 임기문제와 입헌론 11
• 제1절 1987년 체제에서 대통령 임기5년제 합의와 입헌성 문제 11
• 1. 임기의 의미와 입헌주의 11
• 2. '87년 체제에서 대통령 임기 5년 단임제의 급속합의 32
• 3. 임기 5년제에 대한 평론과 여론동향 42
• 제2절 각국 통치자의 임기사례와 비교 57
• 1. 대통령제 국가의 임기사례와 비교 57
• 2. 주요국가의 임기제도 분석 및 임기관련 개헌사례 비교 61
• 제3장 한국대통령 임기의 헌정사적 의미와 반입헌성 70
• 제1절 임시정부 임시헌법의 대통령 임기 70
• 1. 임시헌법의 의의 70
• 2. 대통령제 최초도입과 임시대통령의 재임중 탄핵 72
• 3. 임시헌법 개정(1-5차)에 있어서 임기의 변천과정 78
• 4. 해방이후 정부형태에 있어서 임기의 변천과정 88
• 제2절 한국헌정에서 정권 및 임기의 연장과 반입헌성 91
• 1. 이승만의 임기연장 - 헌정조작 91
• 2. 박정희 정권의 장기집권 - 헌정파괴 94
• 3. 전두환 정권의 군부정권 연장 - 헌정유린 101
• 제3절 대통령의 임기변경과 헌법제정권력 105
• 1. 건국당시의 권위주의 체제 105
• 2. 군부정권의 권위주의 체제 108
• 3. 민주화 이후의 권위주의 잔재 110
• 제4장 대통령 단임제 개헌과정에 대한 실증분석 113
• 제1절 5년 단임제 도입의 정치적 배경 113
• 1. 해방이후 장기집권에 대한 국민적 혐오 113
• 2. 군부정권 청산에 대한 국민적 욕구 116
• 3. 1987년 체제에서 탄생한 권력추구의 담합 119
• 제2절 8인 정치회담을 통한 단임제 결정과정 분석 124
• 1. 1987년 체제와 8인 정치회담의 구성 124
• 2. 협상과정과 정치세력간의 입장 126
• 3. 임기 5년 단임제의 결정과정 128
• 4. 8인 정치회담 참여자의 인터뷰를 통한 실증분석 132
• 제3절 단임제 논의관련 국회 의사록 분석 164
• 1. 5년 단임제의 도입관련 발언록 분석 164
• 2. 개헌안 심의의 주요발언록 분석 179
• 3. '87년 체제의 헌법개정안 관련 주요기록 및 발언록 182
• 제5장 대통령 임기제 변경에 대한 입헌론적 검토 196
• 제1절 헌정사에서 대통령 임기의 권력구조상 문제점 196
• 1. 임시헌법에서 통치자 임기의 문제점 196
• 2. 건국이후 대통령 임기의 문제점 200
• 제2절 대통령 임기제 변경과 정치개혁과제의 관계 203
• 1. 임기 5년 단임제의 폐해와 부작용 203
• 2. 제왕화된 대통령의 권력과 신민화 풍토 211
• 3. 임기제 변경의 필요성 검토 215
• 제3절 대통령 임기제 개정방향과 입헌론적 과제 221
• 1. 현행헌법의 한계와 임기조정의 정치적 합의 221
• 2. 노무현 정부의 원포인트 개헌시안 검토 227
• 3. 제10차 헌법개정의 로드맵 235
• 제6장 결 론 239
• 참고문헌 246
• Abstract 255