統一憲法의 統治構造에 관한 硏究

국문 초록 (Abstract)

통일한국으로 나아가는 장정은 멀고 요원하기만 하다. 통일은 무력이 아닌 합의절차와 평화적인 방법으로 이루어져야 하고, 법적인 차원에서의 통일을 도모함과 아울러 국민적 정서와 진정한 통합의 정신이 통일의 중심에 있어야 하며, 통일국가의 정치ㆍ경제체제가 민족의 번영과 발전을 이룩함과 아울러 인류 보편적 가치인 기본권이 신장되는 방향으로 이루어져야 할 것이다.
우리 헌법 제4조에서 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”고 규정하고 있다. 여기에서 우리 헌법은 통일에 대한 의지를 천명하고 있으며, 통일의 접근방식에 있어서도 자유민주적 기본질서를 감안하여 평화적이고 합리적인 방법으로 하고 있음을 확인할 수 있다.
새로운 박근혜 정부는 한반도 신뢰프로세스에 기초하여 제2차 남북관계발전 기본계획을 수립하여 2013. 10. 확정하였는 바, 통일로 가는 중요한 이정표가 될 수 있다. 그 이유는 통일은 구호로써 이루어지는 것이 아니라 차근 차근 남북한 상호간에 신뢰관계를 구축하면서 실천력이 뒷받침될 때 이루어지게 되기 때문이다. 이러한 남북한간의 긴장적 대치상황에도 불구하고 통일은 어느 날 갑자기 도래할 수 있기 때문에 평상시에 통일방안에 관한 체계적인 연구와 통일 후의 법통합 등 제반 통일에 대비한 법적인 차원에서의 준비는 매우 필요한 작업에 속한다.
그동안 한국과 북한간의 통일논의는 그다지 활발하지 않고 북핵문제 등으로 대북협상 등과 관련된 정책적 접근과 남북한간의 긴장해소방안의 모색 등 단기적 차원의 신뢰를 높이는 조치에 관하여 관심이 집중되어 왔다. 그러나 통일과정 뿐만 아니라 언젠가 도래할 통일이후의 제반 법적인 통합을 위해 정부는 물론 민간단체에서도 통일에 관한 연구를 활발히 진행하여 향후 전개될 통일상황에 적절히 대비할 필요가 있다. 통일을 준비하는 과정에 있어서 상이한 법체계에 대한 분석검토 및 그 사실적 여건과 통일의 방식 차이, 통일이후 법 통합 및 파급효 내지 후유증의 최소화 등에 대한 검토가 매우 중요하다. 무엇보다 법적인 차원에서의 검토없이 통일을 둘러싼 제반환경과 사실적 여건의 검토와 평가 그리고 통일정책에 대한 논의만으로 통일에 대한 준비가 제대로 되고 있다고 말하기 어렵다. 통일 과정 및 그 조건과 방식 등에 관한 통일정책의 정당성을 확보하면서 통일이 실현된 이후 통일한국의 계속성과 안정성 및 예측가능성을 갖추기 위해서는 통일정책을 규범적으로 정립하여 통일 헌법과 법통합을 실현할 수 있도록 체계적 준비가 필요하다. 따라서 한국과 북한간의 통일문제를 논함에 있어서 그 정치·경제적 접근뿐만 아니라 법·제도적 접근 특히 남북통일의 출발점이 될 통일헌법의 제정논의는 매우 중요하다고 하겠다. 결국 통일의 최종적인 결과는 남북한의 법제도적 통합으로 귀결되고 우리 한반도의 통일도 헌법적 요청에 따라 통일헌법의 제정을 통하여 단일국가로 나아가게 될 것이기 때문에 통일의 대비라는 현실적 과제의 중요한 부분은 통일에 대한 법적·제도적 측면에서의 대비라는 점을 인식하여야 한다.
본 연구는 남북의 평화통일을 이끌어내기 위한 통일헌법을 구상하고, 이러한 통일헌법의 합리적인 제정과 향후 통일한반도에서의 헌법의 위상과 역할ㆍ기능이 제대로 발현될 수 있도록 통일헌법상의 통치구조의 체제를 마련하는데 방향제시로서의 의미를 갖는다고 할 것이다. 이와 더불어 우리 민족의 지상과제인 통일을 준비함에 있어서 가장 기본이 되고 중심이 되는 한국과 북한간의 통일헌법 특히 통일한국의 정부형태와 의회형태에 대한 전반적인 밑그림을 제시함으로써 한국과 북한은 어떻게 통일이 되어야 하고, 통일국가의 이념과 통일헌법의 기본원리를 모색함과 아울러 정부형태와 의회형태를 중심으로 통일헌법의 통치구조가 지향해야 할 구체적인 방향을 제시하여 바람직한 정책방향 모색에 일조하는 데 본 연구의 목적이 있다.
연구의 방법과 관련하여 통일과정은 시간적으로 구분할 때 준비단계와 통일실현단계 그리고 최종적으로 통일이 이루어지고 난 후의 단계로 나눌 수 있다. 여기서는 통일준비단계에서의 논의보다는 통일이 실현되고 난 후와 아울러 통일 이후의 단계를 염두에 두면서 논의를 진행하고자 한다. 아울러 우리의 문제를 해결하는데 필요한 범위내에서 독일 등 외국의 통일사례 등 비교법적 방법론을 가미하는 방식으로 연구를 진행하였다.
여기서는 통일의 단계를 설정함에 있어 연방제는 과도기적 단계로 북한의 전술에 말려들 수 있으므로 연방제에 대하여는 비판적 관점에서 논의를 진행하였다.
통일헌법의 통치구조와 관련하여 법정책적 관점에서 연구를 진행하기로 하되, 대통령제와 의원내각제 등 정부형태 중 우리가 처한 현실에서 대통령제를 채택하는 것이 우리의 국정운영의 경험 등에 비추어 볼 때 의원내각제 등 다른 정부형태보다 바람직하고, 의회형태와 관련하여서는 지역에 기반하는 의견을 적절히 반영할 수 있을 뿐만 아니라 통일 이후 사회적 갈등을 조정·해소하는데 적합하고 견제와 균형의 관점에서 단원제 보다는 양원제가 바람직하고, 양원제 중에서도 하원이 중심이 되는 것이 민주주의를 학습하고 확산하는데도 긍정적 기능을 하는 것으로 보아 하원의 우위의 관점에서 논의를 진행하였다.
연구의 범위는 통일을 준비하는 단계에 있어서도 통일헌법에 대한 연구 특히 통일헌법의 기본원리나 통일헌법의 바람직한 권력구조에 대하여 충분히 합리적인 방안의 모색이 필요하다는 점을 확인하였다. 본 연구는 이러한 통일헌법의 내용 중 기본권에 관한 검토가 아닌 통일헌법의 통치구조 특히 정부형태와 의회형태를 중심으로 고찰하면서 우리의 실정에 맞는 바람직한 통치구조의 형태를 모색하였다.
본 논문의 구성과 그에 따른 내용은 다음과 같다. 제1장 ‘서론’에서는 이 연구의 기본적인 문제의식과 방향 그리고 연구의 목적과 범위 및 방법에 대하여 기술한 바 있다. 제2장 ‘법통합과 통일헌법의 제정방향’에서는 먼저 통일에 따르는 헌법과 법률통합을 살펴보되, 통일헌법제정 이전단계에서 헌법규범에 대한 통합필요성, 통일에 따르는 법통합의 방향과 통일헌법제정필요성, 통일에 있어서 헌법과 법률통합을 위한 방안에 관하여 순차적으로 기술하였다.
다음으로 통일헌법의 기본원리를 고찰하되 기존의 논의를 비판적으로 검토하고, 새로운 관점에서 입헌주의와 국민주권주의, 인간의 존엄과 가치 및 기본권의 존중, 자유민주주의, 법치주의, 권력분립주의, 사회국가원리 내지 사회복지국가원리로 세분하여 살펴보았다.
제3장 ‘통치구조의 이질성 극복과 통일국가의 방향’에서는 한국과 북한의 통치구조의 이질성 극복과제, 통일방법상의 차이와 통일한국의 통치구조간의 관계, 통일의 단계별 통치구조 모색에 대하여 각각 검토하고 통일헌법의 통치구조의 기본방향은 대의제 원리의 관철, 지방분권 실현의 관점에서 고찰하였다. 특히 통일의 단계별 통치구조의 모색과 관련하여 국가연합단계에 있어서 통치구조와 단일국가에서의 통치구조를 살펴보고 바람직한 모델로는 연방제를 거치지 아니한 단일국가모델을 제시하였다.
본 논문의 핵심적 고찰대상인 제4장 ‘통일국가의 정부형태와 의회형태’에서는 앞에서의 선행적 고찰을 토대로 통일국가의 정부형태와 의회형태를 분석하고 바람직한 모델을 제시하였다. 먼저 통일국가의 정부형태를 다루면서 대통령제와 의원내각제, 이원적 집정부제, 스위스 회의정부제 등의 다양한 정부형태를 분석하고 대통령제의 타당성의 논거를 규명하였다. 다음으로 통일국가의 의회형태를 분석하면서 국회는 단원제와 양원제 중 통일한국의 의회형태로 양원제를 채택하는 것이 왜 바람직한지에 대해 검토하고 양원제에 있어서 국회구성, 양원간의 권한의 배분 등을 검토하였다.
제5장 ‘결론’ 에서는 이상의 논의와 검토에서 도출된 문제의식과 결과들이 향후 통일국가의 통치구조 형성과 관련하여, 통일의 실현이 어떻게 이루어지는가에 따라 반드시 통일헌법을 제정하여야만 하는 것은 아니고, 현재 우리 헌법의 통일조항이 있으므로 인하여 통일에 있어 우리 헌법체제에 북한주민이 들어오게 되는 방식이 될 경우에는 별도로 헌법의 제정을 할 것이 아니므로 최소한도의 헌법개정을 통해서도 통일을 이룩할 수 있다는 점을 지적하였다.
아울러 앞에서 제시한 통일한국 헌법상 바람직한 통치구조가 잘 실현되기 위해서는 그 전제로 무엇보다 통일 후 한국과 북한 간에 이념적·지역적·경제적 갈등으로 인해 분쟁이 발생되지 않도록 통일 후 한국 내에 사회의 다양한 계층과 집단간의 모순과 갈등을 대화와 타협을 통해 완화하거나 해소하여 국민통합을 이루어 낼 수 있는 성숙한 정치적·사회적 풍토가 조성될 수 있도록 국가와 국민 모두 다함께 노력해야 할 뿐만 아니라, 통일헌법이 민족전체의 이익을 대표하는 것이므로 그 제정방법이나 내용에 관하여 우리 헌법이 예정하는 자유민주적 기본질서에 입각하여 평화적인 방법에 의하여 전민족적 구성원의 합의속에 이루어져야 할 것이라는 점을 역설하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 방법 및 범위 4
• Ⅰ. 연구의 방법 4
• Ⅱ. 연구의 범위 5
• 제2장 법통합과 통일헌법 제정의 방향 7
• 제1절 통일에 따르는 헌법과 법률통합 7
• Ⅰ. 통일헌법제정 이전 단계에서 헌법규범에 대한 통합 필요성 7
• 1. 논의의 출발점 7
• 2. 한국과 북한 헌법의 규범상의 차이 10
• 3. 한국과 북한의 법규범 체계 비교 17
• Ⅱ. 통일에 따르는 법통합의 방향과 통일헌법제정 필요성 21
• 1. 법통합의 방향 21
• 2. 통일헌법제정 필요성 23
• Ⅲ. 통일에 있어서 헌법과 법률의 통합을 위한 방안 24
• 1. 헌법의 통합을 위한 방안 24
• 2. 법률의 통합을 위한 방안 29
• 제2절 통일헌법의 기본원리 30
• Ⅰ. 서언 30
• Ⅱ. 기존의 논의 31
• Ⅲ. 새로운 관점에서의 통일헌법의 기본원리 모색 32
• 1. 입헌주의와 국민주권주의 32
• 2. 인간의 존엄과 가치 및 기본권의 존중 32
• 3. 자유민주주의 33
• 4. 법치주의 34
• 5. 권력분립주의 35
• 6. 사회국가원리 내지 사회복지국가원리 36
• 제3장 통치구조의 이질성 극복과 통일국가의 방향 37
• 제1절 개관 37
• 제2절 한국과 북한의 통치구조의 이질성 극복과제 39
• Ⅰ. 논의의 출발점 39
• Ⅱ. 한국과 북한의 통치구조 비교 39
• 1. 한국의 통치구조 39
• 2. 북한의 통치구조 41
• 3. 통치구조의 점진적 동질화 42
• 제3절 통일 접근 방법상의 차이와 통일헌법상 통치구조의 기본방향 43
• Ⅰ. 통일 접근 방법상의 차이 43
• 1. 한국의 통일방안 43
• 2. 북한의 통일방안 47
• Ⅱ. 통일의 방법과 통치구조와의 관계 및 외국의 사례로부터의 시사점 49
• 1. 통일의 방법과 통치구조와의 관계 49
• 2. 외국의 사례로부터의 시사점 50
• Ⅲ. 통일헌법의 통치구조의 기본방향 51
• 1. 대의제 원리의 관철 51
• 2. 지방분권의 실현 52
• 제4절 통일의 단계별 통치구조 모색 55
• Ⅰ. 국가연합단계에 있어서의 통치구조 55
• Ⅱ. 단일국가에서의 통치구조 58
• Ⅲ. 소결: 바람직한 모델 60
• 제4장 통일국가의 정부형태와 의회형태 65
• 제1절 통일국가의 정부형태 65
• Ⅰ. 서언 65
• Ⅱ. 논의 대상인 정부형태 방안 검토 66
• 1. 대통령제 방안 및 검토 66
• 2. 의원내각제 방안 및 검토 69
• 3. 이원집정부제 방안 및 검토 71
• 4. 스위스 회의정부제 방안 및 검토 73
• Ⅲ. 바람직한 통일헌법상 정부형태 74
• 1. 대통령제의 채택 74
• 2. 통일한국의 행정부 76
• 3. 통일한국의 사법부 77
• 제2절 통일국가의 의회형태 79
• Ⅰ. 서언 79
• Ⅱ. 논의 대상인 의회형태 방안 검토 81
• 1. 논의의 출발점 81
• 2. 단원제 방안 및 검토 82
• 3. 양원제 방안 및 검토 83
• 4. 통일한국에서 양원제 적합성 고찰 86
• Ⅲ. 통일한국의 의회제도상 양원제의 구체적 내용 89
• 1. 양원제에 의한 국회구성 89
• 2. 양원간의 권한의 배분 92
• 제5장 결론 93
• <참고문헌> 97
• <국문초록> 106
• ABSTRACT 111