지방의원 의정활동 지원제도에 관한 연구 : 광역의회 보좌관제도 도입 논란을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

지방의원 의정활동 지원제도에 관한 연구
- 광역의회 보좌관제도 도입 논란을 중심으로 -

22년 동안 활발한 활동을 해온 지방자치가 지방의원의 자질문제, 사무국에 대한 지방의회의 인사권 부재, 보좌조직과 인력의 미흡 등의 문제가 제기돼 이를 해결을 위한 다양한 논의가 진행되고 있다.
그중 지방의원의 전문성 부족을 해결하기 위한 방안으로 가장 많이 논의되고 있는 것이 바로 보좌관 제도의 도입이다. 현재 전문위원제도 등의 전문보좌인력이 있으나, 이들에 대한 인사권이 단체장에 있어 독립성 확보가 힘들고, 잦은 인사로 인해 전문성에 대한 논란도 제기되고 있다. 이에 지방의원들의 통제 아래 전문적으로 의정활동을 보좌할 수 있는 유급보좌관 제도의 필요성이 제기되고 있다. 최근 안전행정부 장관이 광역의회의 유급보좌관제 도입을 적극 검토하겠다는 의견을 제시해 보좌관제 도입이 최대 이슈로 떠올랐다.
보좌관제 도입의 필요성을 강력히 주장하는 지방의원들은 전문성 강화를 위해 도입이 필요하다는 점을 강조하고 있지만 어떤 방식과 규모로 도입하는 것이 가장 적절한 것인지, 그리고 부작용을 방지하고 효과를 극대화하기 위한 방안은 무엇인지에 대한 논리적인 대안은 제시하지 못하고 있다. 반면 도입반대론자들은 도입에 따른 지방정부의 재정적 부담을 강조하면서 보좌관들이 제대로 된 역할보다는 지방의원의 개인비서 수준을 벗어나지 못할 것이라는 주장을 펴면서 제도 자체의 유용성을 부정하고 있다.
우리가 지방자치 제도를 유지하는 한 지방의회의 전문성을 확보하려는 노력은 지속해야 한다.
이러한 인식을 바탕으로 본 연구는 최근 논의되고 있는 지방의회 보좌관제도의 도입과 관련하여 제도의 도입을 반대하는 가장 큰 요인은 무엇인지, 반대요인을 극복하기 위한 장치는 무엇인지를 파악하는데 주안점을 두었다. 제도도입과 관련된 실질적 대안을 모색하기 위해 문헌분석과 이해관계자의 심층면담, 설문조사, 선행연구의 비교분석 등을 사용했다.
심층면담 결과 도의원과 수석전문위원, 경남발전연구원 관계자 대부분이 보좌관제 도입에는 찬성했다. 의원들의 전문성 향상과 현장 중심의 내실있는 의정활동과 실질적으로 집행부의 견제기능을 강화하게 될 것이라고 전망했다. 보좌진 운영에 다른 예산 확보 방안, 의원 개인 비서화 전락, 인사비리(친인척 고용), 특정 상임위 권한 집중, 집행부 업무증가 등의 우려도 제기됐다.
이에 비해 시민단체 관계자와 경남발전연구원 관계자 일부는 보좌관제 도입을 부정적으로 내다봤다. 정책보좌로 전문성과 지방정부 견제기능이 강화될 것이라고 전망 하면서, 예산낭비가 많고, 현재 정당구조 아래에서는 개인비서화가 우려돼 보좌관제 도입은 시기상조라고 지적했다.
설문조사 결과도 공무원이나 시민단체는 부정적인 입장으로 보좌관제보다는 현행 전문위원제도를 잘 활용하면 충분한 의정활동이 될 것이라는 입장이다.. 보좌관제 도입이 이뤄지더라도 당장 1인 1명 보좌관제보다는 단계적인 시행이 필요하다는 입장을 보였다.
현행 제도 전반에 대해 숙지하고 있는 공무원들은 예산부담 및 제도 악용에 대한 우려를 나타냈다. 이러한 설문조사 결과 1인 1보좌관제 등 제도의 전격 시행보다는 현행 전문위원제의 보강, 인턴제 시행 등 단계적인 완충장치를 보강한 후 결과를 평가하여 반영하는 것이 타당하다는 반응을 보였다.
이러한 여건을 감안할 때 보좌관제 도입은 각 자치단체마다 재정력의 차이가 있고 지방의원들의 활동 영역도 상이하기 때문에 일률적으로 정할 문제는 아니라는 의견이다. 즉 자치권의 정도, 의원정수, 재정여건, 주민여론 등을 고려하여 장기적이고 합리적으로 결정해야 할 문제이다. 또한 현행 법규에 적합하지 않다는 논리가 있기 때문에 법 개정 노력이 병행될 필요가 있다.
특히 본고의 연구결과 광역의회의 업무량이 과다한 실정에서 지방의회의 입법 활동의 효율성을 높이고 집행기관의 정책과 예산에 대한 통제기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 인사권 독립과 보좌관제 도입이 시급함이 증명됐다.
이에 본 연구자는 보좌관제 도입에 따른 국민적 설득력을 갖추기 위해서는 단계적인 보좌관제 도입(ⓛ보좌기관을 의장 소속의 독립기관으로 하는 방안 ②위원회 보좌관(정책전문위원실 설치) 설치 방안 ③의원의 개별보좌관 설치 방안)을 제안한다. 우선 보좌관제 도입 시 의원의 신분, 정수조정, 소요예산, 지방의원 1인당 담당 인구수, 집행기관의 행정기구 수 등을 고려하여 해결방안을 모색할 필요가 있다.
지방의원에게는 전문성이 요구되는 예산안 심의, 행정사무감사, 조례안 제출 등의 분야에서 효과적인 의정활동을 수행하기 위한 정책적 보좌기능의 지원이 뒷받침 되지 않는 현실적인 어려움이 있다. 지방의회가 행정부의 대칭축에서 정책제안이나 정책집행상의 감시기능 등을 원활하게 수행해야 하는 것이 지방의원의 책무라면, 이를 가능하도록 법적, 제도적인 보완책을 마련해 주는 것이 필요하다.
훌륭한 제도가 좋은 지방의회를 만드는 것이 아니라, 훌륭한 지방의원이 일하는 지방의회를 만든다. 때문에 의원들 개개인의 역량강화를 위한 방안이 보좌관제 도입의 첫걸음이 되었으면 하는 바람이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론
• 제1절 연구의 목적
• --------------------------------------------
• 1
• 제2절 연구의 방법
• --------------------------------------------
• 3
• 제2장 지방의회의 위상과 의정활동 지원제도
• 제1절 지방의회의 법적 지위와 권한
• ----------------------------
• 4
• 제2절 지방의회 의정활동 지원제도
• ------------------------------
• 6
• 1. 사무처(국·과)의 의정활동 지원
• ----------------------------
• 6
• 2. 경상남도의회 사무기구의 구성
• ------------------------------
• 8
• 3. 시‧군‧구 기초의회의 사무기구 구성
• ------------------------
• 8
• 4. 전문위원의 의정활동 지원
• ----------------------------------
• 9
• 제3장 선행연구 및 찬반 논쟁
• 제1절 선행연구
• -----------------------------------------------
• 12
• 제2절 보좌관제 도입에 따른 찬성과 반대 주장의 근거
• ----------
• 14
• 1. 보좌관제 도입에 대한 찬성 논의
• ---------------------------
• 14
• 2. 보좌관제 도입에 대한 반대논의
• ---------------------------
• 17
• 3. 지방의회에 대한 부정적 시각
• ------------------------------
• 19
• 4. 입법 제안의 노력들
• ---------------------------------------
• 21
• 제4장 지방의회 업무 실태 및 쟁점
• 제1절 지방의원의 의정활동 업무량
• ------------------------------
• 24
• 1. 광역의회 전체의 의정활동 업무량
• --------------------------
• 24
• 1)회기운영 실적
• --------------------------------------------
• 24
• 2)의안처리 실적
• --------------------------------------------
• 25
• 3)조례 제정‧개폐 실적
• --------------------------------------
• 25
• 4)행정사무감사 및 조사 실적
• --------------------------------
• 27
• 5)집행기관에 대한 질문 실적
• --------------------------------
• 28
• 6)청원처리 실적
• --------------------------------------------
• 29
• 7)특별위원회 운영 실적
• -------------------------------------
• 29
• 2. 광역의회와 국회와의 업무량 비교
• --------------------------
• 30
• 1)광역의회 활동에 불충분한 인력지원
• -------------------
• 30
• 2)국회의원과 광역의원간 업무량 비교
• ------------------------
• 31
• 3)상대적으로 열악한 광역의회 지원제도
• ----------------------
• 33
• 제2절 의회사무직원에 대한 업무실태 및 쟁점
• -------------------
• 36
• 1. 의회사무직원에 대한 인사권 독립
• --------------------------
• 36
• 2. 의정활동 지원 인력 강화
• ----------------------------------
• 40
• 제5장 국내‧외 비교분석
• 제1절 우리나라의 보좌관제 도입 추진 사례 -----------------------
• 43
• 1. 서울특별시
• -----------------------------------------------
• 43
• 2. 경기도
• ---------------------------------------------------
• 43
• 3. 인천광역시
• -----------------------------------------------
• 44
• 4. 부산광역시
• -----------------------------------------------
• 44
• 5. 제주특별자치도
• -------------------------------------------
• 45
• 제2절 외국의 의정자원 사례
• -----------------------------------
• 47
• 1. 미국 : 뉴욕시의회
• ----------------------------------------
• 47
• 2. 일본 : 도쿄도의회
• ----------------------------------------
• 50
• 3. 영국 : 런던 광역의회
• -------------------------------------
• 53
• 제3절. 국내·외 사례의 시사점 -----------------------------------
• 55
• 제6장 쟁점별 면담 및 설문조사
• 제1절 조사개요 및 응답자 특성
• --------------------------------
• 58
• 1. 심층면담
• -------------------------------------------------
• 58
• 2. 설문조사 개요
• --------------------------------------------
• 59
• 제2절 조사결과 및 분석
• ---------------------------------------
• 61
• 1. 심층면담 결과 분석
• ---------------------------------------
• 61
• 2. 설문조사 결과 분석
• ---------------------------------------
• 64
• 제7장 결 론
• 제1절 지방의원 보좌관제도 단계적 도입 방안
• -------------------
• 71
• 1. 제1단계 : 의장 소속 하에 ‘전문보좌기관’ 설치
• -------------
• 72
• 2. 제2단계 : 상임위원회별 (정책)전문위원실 확대‧개편
• --------
• 73
• 3. 제3단계 : 광역의회의원의 개인별 보좌관제 도입
• ------------
• 74
• 4. 여타 대안
• ------------------------------------------------
• 75
• 1)시범적 단계적인 도입
• -------------------------------------
• 75
• 2)공동보좌관제 도입
• ----------------------------------------
• 75
• 제2절 결 어
• -------------------------------------------------
• 76
• 【참고문헌】
• -------------------------------------------------
• 79
• 【설 문 지】
• -------------------------------------------------
• 82
• 【Abstract】
• -------------------------------------------------
• 88