공기업 선진화 정책에 대한 노조 대응 : 시장형 공기업을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

공기업은 우리나라의 도로 · 항만 · 전력 · 수자원 등 사회간접자본 인프라 확충 등 국가경제에서 차지하는 비중이 크지만, 그동안 공기업은 비효율성이나 과도한 복지제도 혜택, 동일 산업 분야에 대한 지원 기관의 다수 존재 등 소위 방만한 경영에 대한 비판이 꾸준히 제기되었다. 이러한 인식에 기초하여 역대정부에서는 공기업 민영화를 추진하였다. 특히 1997년 IMF 외환위기 이후 김대중 정부는 정권 초기부터 강도 높은 민영화를 추진하였으나 지난 노무현 정부에서는 공기업 민영화보다 경영개선에 초점을 맞춤에 따라 민영화가 중단되었다. 이명박 정부에 와서 다시 공기업 선진화 계획의 핵심이라고 할 수 있는 민영화에 초점을 맞춘 공기업 선진화 정책을 시행하였다.
이명박 정부의 공기업 선진화 정책은 대통령 취임 전 공약단계, 대통령직 인수위 보고서, 취임사 그리고 제6차에 걸쳐 발표된 공기업 선진화 계획 등을 거치면서 변화해 왔고 구체화되었다. 이러한 공기업 선진화 정책의 한 축인 민영화 시행으로 인한 공기업 구조개편 과정에서 개별사업장 단위에서의 노사분쟁이 발생하였다.
정부 주도로 추진된 공기업 선진화 정책이 공기업 노사관계에 미친 영향으로서 대응 방식 및 활동 사례를 살펴보는 것은 향후 공기업 노사관계 발전에 의미를 갖는다고 보고, 본 연구는 우리나라 보다 먼저 민영화가 추진되었던 영국 보수당 정부의 사례를 살펴보고 영국의 노조는 민영화 정책에 대해 어떻게 대응했으며, 민영화 정책이 노조에 어떠한 영향을 끼쳤는지를 살펴본 다음, 이명박 정부의 공기업 선진화 정책으로 인해 새로운 변화와 도전 상황에 직면하게 된 공기업 노사관계에 어떠한 영향을 주게 되었고, 이에 따른 노조의 대응(특히, 시장형 공기업 노조의 대응)이 어떠했는지를 주요 연구 과제로 삼고자 한다. 이러한 연구목적을 위해 첫째, 이명박 정부의 공기업 선진화 정책의 성격과 주요 내용을 정리하고 공기업 선진화 정책의 특징 및 평가에 대해 살펴본다. 둘째, 이러한 이명박 정부의 공기업 선진화 정책 이행 과정에서 나타난 특히 시장형 공기업 사업장인 G사와 D사의 각 사업장 특성에 기초한 대응의 구체적인 사례를 비교 검토한다. 마지막으로 결론부분에서는 앞의 연구를 바탕으로 한 영국과 이명박 정부의 공기업 선진화 정책의 한 축인 민영화의 차이점, 이러한 민영화 정책들이 영국노조, G사 노조, D사 노조에 영향을 끼친 점, 노조 대응에 대한 사례연구를 살펴 본 결과에 기초한 공기업 노사관계의 발전을 위한 정책적인 시사점을 도출하였다.
이상에서 확인된 연구결과를 요약하면, 영국의 경우 민영화가 효율적이라는 확고부동한 태도와 일관성 있는 노사관계 개혁의 전술적 민영화와는 달리 이명박 정부의 공기업 선진화 정책의 한 축인 민영화는 단순한 경제적 시각에서 민영화가 추진되었고 이러한 과정에서 대중의 정치적 지지가 미약한 속에서 일방적인 밀어붙이기식의 강제성을 두고 추진되었기 때문에 여러 문제점이 나타난 아쉬움이 있다.
영국과 한국(G사업장과 D사업장을 중심으로) 모두 공기업 민영화 정책에 대해 노조는 최초에는 반대의 입장을 표명하였다. 공기업 민영화 반대의 첫 번째 이유는 공기업 민영화로 인해 그동안 공기업이 담당해 왔던 공익서비스기능이 크게 축소되는 것에 우려함과 동시에 민영화 이후 수익 위주의 경영에 따른 가격 인상 등을 반대 명분으로 제기하고 있다. 둘째, 공기업 민영화에 따른 사적 독점의 형성과 특정 민간자본에 대한 정책적 특혜 등을 반대 명분으로 제기하고 있다. 셋째 민영화에 따른 조합원들의 고용불안이 심화되고 근로조건이 크게 악화될 수 있다는 점을 들어 민영화를 반대하였다. 마지막으로 공기업 노동조합들이 민영화를 반대하는 실질적인 이유 중의 하나는 민영화를 통해 노조 조직기반이 약화됨에 따라 자신들의 영향력이 크게 위축될 것을 염려한 것이라 할 수 있다.
여하튼 공기업 노조들은 앞에서 제시한 사회적 명분과 자신들의 영향력 위축 등을 이유들을 내세우며 정부 주도의 민영화정책 추진에 대해서는 파업, 시민단체 및 산별노조와의 연대항의, 사회적인 반대여론 조성을 위한 언론홍보활동 등과 같은 다양한 집단행동을 전개하였다.
그러나, 이러한 노조들의 민영화 반대운동은 정부의 공기업에 대한 정책차이에 따라 노동조합의 대응전략의 차이를 가져왔고, 이것은 또한 해당 공기업이 처한 현실을 반영한 노사관계상의 차이를 나타내는 형태의 모습을 보였다.
영국의 경우 보수당 정부는 시장원리를 강화시키는 방향으로 경영자들의 경영권이 확립되는 경영문화로 변화되어야 한다는 정책이 공공부문 노사관계 운영에 반영되었다. 이러한 정책을 바탕으로 영국 보수당 정부는 공공기업의 경우에 구조조정과 관련된 정부의 정책이 발표되었고, 이러한 정부정책을 집행하기 위해 해당 산업에 대한 개입의 정도에 따라 노사대립의 차이를 가져왔다. 정부가 석탄과 같은 사양산업에 대해서는 민영화에 대한 정책의지가 강했으므로 이를 실현하기 위하여 예산제약 및 노사관계에 대한 압력을 강하게 행사하자, 해당 산업의 노동조합은 강하게 반발하여 노사간의 갈등이 심해졌다. 보수당정부는 공공부문의 노사분규패턴을 고치겠다는 정책의지로 강경 정책으로 대응하자 결국 노조의 내부분열 등으로 인해 대패하고 말았다. 이후에도 정부의 예산제약과 강력한 경영진들에 의한 비용과 가격감소의 정책이 강력하게 지속, 전국단위임금에 대한 정부 통제 강화, 민영화가 계속 되자 해당 산업은 노조인정과 교섭에 관한 권한도 민간기업의 사용주에 의해 결정되게 되는 등의 노사관계의 차이를 가져오게 되었다.
반면 전기, 가스 등의 흑자를 내는 산업들은 정부가 구조조정에 대해 개입의 정도가 상대적으로 약하자 노조도 비교적 협조적인 노사관계를 유지하였다. 해당 산업의 경우 기술변화 및 생산성의 꾸준한 증가에 노조는 협조해왔으며 막강한 협상력을 가짐에도 불구하고 남용하지 않는 등으로 인해 노사관계는 안정적이었다. 이같은 산업은 정부의 압력이 상대적으로 약하였기에 노조 또한 협조적인 노사관계를 유지하는데 협조하였다.
한편, 이명박 정부의 공기업 선진화 정책의 핵심인 민영화 이행 과정에서 나타난 시장형 공기업인 G사와 D사의 노조가 어떻게 대응한지에 대해서도 살펴보았다. 이명박 정부가 공기업 선진화 정책인 민영화 등을 동일하게 적용하였에도 불구하고 G사와 D사는 에너지 공기업, 시장형 공기업, 민주노총 공공운수연맹 소속 사업장 등의 여러 공통점이 많았음에도 불구하고 사업장 특성에 따라 대응한 방식이 달랐다.
이명박 정부는 한국의 G사업장에 대한 민영화에 대한 정책의지가 강했다. G사업장에 대한 구조조정 논의를 2008년 초인 인수위 시기부터 시작하여 2008년 1월 초 기획예산처는 G사업장의 민영화에 대해 공식적으로 언급하였고, 지식경제부(구 산업자원부)는 인수위에 대한 업무보고서에 ‘가스산업은 단계적으로 경쟁을 도입하되 가스공사를 체계적인 메이저 기업으로 육성하겠다.’는 로드맵(공기업 선진화 정책과 공공부문 노사관계, 2008)을 보고하는 등 인수위 내부에서는 G사업장이 민영화 1순위로 거론되었다. 또한 직도입 확대 등 가스산업 개편안을 반영한「도시가스사업법 시행령」의 개정을 추진, 이후 민영화를 추진하기 위한 상임이사인 감사위원 및 사장 선임에 대한 개입, 단체협약 해지통고를 하는 등 민영화에 대한 강력한 정책의지를 실현하기 위해 노사관계에 대한 압력을 강하게 행사하였다.
G노조의 경우 강력한 정부의 압력에 대응하여 낙하산 사장 선임에 대해 출근저지투쟁, 철도 및 발전노조와 함께 이명박 정부의 노동자탄압과 등을 저지하기 위한 공동투쟁본부파업출정식에 참가하여 노무제공을 거부하는 방법으로 1,200여명이 참가하는 파업을 벌이는 등 강력히 반발하였으나, 사장 출근저지투쟁 과정에서 100여명의 조합원 경찰서 연행 및 조합원들에 대한 징계조치를 통한 압박 등의 과정에서의 피로도 누적, 조합원 내부간의 갈등 등으로 지속적으로 강력한 대응을 조직하지는 못했다.
이후에도 이명박 정부의 강력한 민영화 정책 등이 지속되자 G사업장은 신임사장을 중심으로 270명의 구조조정과 이에 따른 조직개편과 인력 재배치 작업 등을 노조와 협의없이 일방적으로 추진하는 등의 노사관계 차이를 가져오게 되었다.
반면, 한국의 D사는 이명박 정부의 개입의 정도가 G사업장보다 상대적으로 약하자 D사노조는 비교적 협조적인 노사관계를 유지하였다. 또한 D사는 G사업장과 달리 본사가 직접적으로 민영화의 대상이 되기보다는 자회사인 안산도시개발, 인천종합에너지가 100% 민영화의 대상에 해당된 점과 2000년대초 이루어진 안양, 부천 지역난방이 민영화되어 LG파워에 넘어간 이후 38.4%의 급격한 요금인상을 지켜봐왔기에 해당 아파트 지역주민들이 플래카드를 걸고 반대서명운동을 벌이는 등의 반발이 극심한 점 등도 비교적 안정적인 노사관계를 유지할 수 있게 만든 요인이 되었다.
이같이 D사는 정부의 압력이 G사보다 상대적으로 약하였기에 안정적인 노사관계를 바탕으로 지속적인 노조와의 협의를 통해 선진화 정책 추진과제에 대한 실현가능성을 제고하였으며, 아울러 1년여 동안의 증시 사장의 취지 및 열 요금 인상 우려 불식을 위한 설명회를 9개 지역에서 개최하면서 민영화를 반대하는 주민들을 설득하는 등 민영화 과정에서 노조와 지역주민 등의 이해관계자의 의견을 적극 수렴하는 등의 노사관계상의 차이를 가져오게 되었다.
한편, G노조의 대응방식 중 아쉬운 점은 대정부투쟁에 집중하기보다 현재 국회에 계류중인 도시가스사업법 시행령이 통과될 경우 정유 산업처럼 에너지 대기업에 의해 독과점시장이 형성되고, 도시가스요금이 폭등할 수 있다는 것을 시민들에게 알리고 주의를 끄는 여론사업이 부족했다고 본다.
반면, D노조의 대응방식 중 아쉬운 점은 찾는 다면 비단 D노조만의 문제라기보다는 공공부문 노조들이 연대하여 이명박 정부의 공기업 선진화 정책에 통일적으로 대응하지 못하고 개별 기업대응 수준을 벗어나지 못했다는 점이 아쉽다.
이상과 같은 사례연구에 대한 종합적인 비교평가에 기초하여 공기업 민영화 추진과정에 따른 노조 대응에 대한 사례연구를 토대로 공기업 민영화의 핵심 당사자라 할 수는 정부와 노조에 대한 정책적인 시사점을 도출하면 다음과 같다.
우선, 민영화의 추진 주체인 정부에 대해서 민영화의 추진 방향과 실행 방식 그리고 사후 문제점 등과 관련된 시사점들을 차례로 살펴보기로 한다. 첫째, 단기적인 경영성과 보다 중장기적인 조치를 통해 공기업의 경영환경을 개선하는 것이 중요하다. 즉, 단기적인 경영성과에 집착할 것이 아니라 공기업 운영을 어떤 방향으로 가지고 갈 것인지에 대한 국정철학과 방안을 마련하고, 글로벌 경쟁시대에 맞는 공기업의 역할과 기능을 전면 재검토하여 민간과 시장에 맡길 공기업을 분류하고 해당 공기업에 대해 미래에 대한 방향 구상, 기능 재조정 방안을 제시하면서 민영화를 추진하는 것이 바람직하다. 이를 위해 구체적인 추진계획과 방법을 정부와 공기업, 전문가 등이 참여하여 구체적인 추진계획과 방법을 시점별로 정리한 로드맵을 마련하는 것이 필요하다(조성봉, 2011)
둘째, 공기업의 인사정책이 개선되어야 한다. 우리나라의 공기업 경영에 대한 국가개입은 다른 나라에서는 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 그 정도가 심각하며 이로 인해 공기업 경영의 자율성이 크게 훼손되고 있다. 우리나라의 경우 대부분 해당 분야에 전문성이 부족한 사람들이 공기업 사장으로 낙하산 임명되고 있으며 이는 공기업 조직을 효과적으로 장악하고 장기적으로 공기업의 경쟁력을 향상시키는 데에 부정적인 영향을 미친다. 따라서 공기업 사장의 임명과정에서 정부부처의 영향력을 최소화하고 낙하산 인사에 따른 폐단을 없애는 것이 중요하다. 이를 위해 해당 분야의 전문가를 사장으로 임명하거나 해당 공기업의 유능한 인재를 사장으로 임명하는 것이 바람직하다.
셋째, 우리나라 실정에 맞는 민영화 모델의 개발이 필요하다. 본 논문에서는 영국의 민영화 사례 위주의 연구가 주가 되었으나, 시장만능주의를 주창하는 영국 민영화 사례가 우리나라에 항상 바람직한 것만은 아니다. 역설적이지만 공기업 민영화 폐혜를 가장 잘 보여주는 사례가 영국 철도이다. 영국 정부와 기업은 민영화를 통해 엄청난 수익을 얻었지만 국민들은 오히려 다른 유럽 국가보다 훨씬 비싼 운임료 부담 및 각종 안전문제로 인한 국민 생명 위협 등의 심각한 문제가 발생하였다. 결국 철도를 공공 소유로 되돌리라는 시민들의 요구가 거세지자 노동당 정부는 철도 시설을 재공공화하는 조치를 취했다. 이와 같이 영국식의 시장만능주의의 공기업 민영화 보단 독일과 일본과 같이 국가가 민영화의 정책결정, 계획준비, 민영화 실행과정 등을 통제하면서 온건하게 민영화를 추구하는 형태가 바람직하다.
본 논문의 사례연구를 토대로 공기업 노조 발전을 위한 정책적인 시사점을 도출하면 다음과 같다.
첫째, 과거 공기업하면 떠오르는 철밥통, 비효율성이라는 공기업에 대한 불신이 강했다. 공기업 노동조합은 그동안 독점적인 지위 위에서 누려 왔던 기득권에 연연하여 공기업의 구조개혁에 무조건적으로 반대할 경우 사회적인 지지를 얻을 수 없을 것이란 점에 유념하고 공공부문을 둘러싼 외부의 경제 환경 변화와 공공서비스 수요의 변화에 발맞추어 노조 스스로 국민의 보편적 편익 증대, 공공서비스의 증진을 위해 책임 있는 주체로서 나서야 한다. 즉, 현재까지 공기업의 비효율성에 대한 불신이 광범위하게 존재함에도 불구하고, 공기업 노조가 상대적으로 유리한 현재의 고용, 근로조건, 조직기반의 기득권을 고수하고자 유지하는데 급급할 경우는 사회적인 비판을 면치 못할 것이다.
둘째, 정부의 공기업 선진화 정책과 같은 구조개혁 추진 과정에서 정부 주도가 아닌 노동조합에 의한 정책협력의 참여가 실질적으로 이루어지기 위해서는 노조 스스로가 사후적인 저지 투쟁에 주력하기 보다는 적극적으로 정부의 정책개혁 방향에 영향력을 행사하기 위한 입장 관철을 위해 전략적인 정책개발 및 정책연대가 요구된다. 이를 위해 노동조합 역시 정치적 상황을 감안하는 전략적 유연화가 필요하다. 주어진 여건 및 상황적 차원에서 정책 환경 등을 감안하여 나름대로 내적유연화를 통해 안정에 대한 제도적 장치를 마련하는 방법을 고민하고 현실적인 정책대안을 제시하면서 공기업 문제점을 개선하고자 노력해야 한다. 이러한 현실적인 개선의 정책대안 제시 없이 정부의 선진화 정책을 무조건적으로 반대만 하고 기존의 기득권을 유지하려고 할 경우에는 국민들로부터 기득권만 유지하려는 집단이기주의로 인식될 수밖에 없으며 또한 사회적인 여론의 지지를 얻을 수 없다.
끝으로, 공공부문 노동조합은 노동기본권 활성화 및 불합리한 정부 정책에 대응하기 위해서는 노동조합 간의 연대가 필요하다. 공기업 노동조합은 높은 조직률에도 불구하고 조직이 분산되어 있으며 이 결과 통일적인 대응 체계를 구축하지 못하고 있는게 현실이다. 어느 부문이든 고립분산된 개별기업 차원의 대응으로는 정부의 불합리한 정책에 효과적으로 대응하는데 현실적인 어려움이 존재한다. 비록 상설은 아니더라도 2009년 11월의 공기업 노조들의 ‘선진화분쇄 공동투쟁본부’의 조직화의 시도가 있기는 하였으나 전반적으로 공기업 노조들의 연대대응의 효과성은 취약했다고 볼 수 있으며, 이는 이명박 정부의 공기업 선진화 정책이 초기 구상안대로 대부분 추진된 결과를 통해 알 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 문제의 제기 및 연구목적 1
• 2. 연구방법 및 범위 3
• Ⅱ. 영국의 공기업 민영화와 노사관계 6
• 1. 보수당 정부의 신자유주의 경제정책 6
• (1) 민영화 목적 8
• (2) 민영화의 전개양상 9
• (3) 민영화의 의미 12
• 2. 공기업 민영화에 대한 노조의 대응 13
• (1) 시장원리 강화의 정책 등장 15
• (2) 정부의 공공부문 정책 차이에 따른 노조의 대응 및
• 함의 17
• Ⅲ. 공기업 선진화 정책의 성격과 주요 내용 19
• 1. 공기업 선진화 정책의 성격 19
• (1) 이명박 정부의 공기업 개혁 방향 21
• (2) 공기업 선진화 정책 추진을 위한 사전 작업 22
• 2. 공기업 선진화 정책의 주요 내용 29
• (1) 공기업 선진화의 필요성과 추진원칙 30
• (2) 공기업 선진화 정책의 주요 내용 32
• 3. 공기업 선진화 정책의 특징 및 평가 41
• (1) 민영화와 통폐합 · 폐지 등의 구조 개편 42
• (2) 경영평가 및 단체협약 해지 등을 통한 노사관계 개입 43
• Ⅳ. 공기업 선진화 정책에 대한 노조의 대응 48
• 1. 공기업 노조의 일반적 대응 48
• (1) 공기업 노조의 선진화 정책에 대한 일반적 대응 48
• (2) 대응특징 및 함의 52
• 2. G사업장 53
• (1) 사업장 개요 53
• (2) 노조 조직현황 54
• (3) G노조의 공기업 선진화 정책에 대한 대응 55
• (4) G노조의 대응 특징 및 함의 65
• 3. D사업장 67
• (1) 사업장 개요 67
• (2) 노조 조직현황 68
• (3) D노조의 공기업 선진화 정책에 대한 대응 69
• (4) D노조의 대응 특징 및 함의 74
• ∨. 영국과 한국 사례의 비교평가 및 정책적 함의 78
• 1. 영국과 한국의 공기업 민영화 비교 78
• 2. 공기업 민영화에 대한 노조의 대응 비교 84
• 3. 정책적인 시사점 89
• Ⅵ. 결 론 94
• 참고문헌 103