전시작전통제권 전환의 정치적 결정에 관한 연구 : 정책흐름모형을 중심으로 = (A) study on political decision of wartime operational control transition : focused on policy stream model

국문 초록 (Abstract)

한국군에 대한 작전통제권은 6·25전쟁 당시 국가생존을 위해 미국으로 이양된 이래 60년이 지난 오늘날에 이르러서도 한국이 온전하게 그 권한을 행사하지 않고 있다. 한미동맹의 비대칭성에 따라 한국은 국가안보를 위해 작전통제권을 미국으로 이양하였으며, 미국은 한국에 대한 방위를 공동으로 책임지는 대신에 한국의 자율성에 영향력을 여전히 행사하고 있다. 미국은 탈냉전 및 9·11테러이후 新군사안보전략에 따른 주한미군의 전략적 유연성 확보를 위해 한국방위에 대한 한국군의 역할확대를 꾸준히 요구하고 있다. 또한 동맹의 상호의존성에 따라 한국군의 능력향상과 연계하여 한국방위에 대한 책임도 한국이 주도하고 미국이 지원하는 형태로 진화해 나가고 있다. 오늘날 한국은 6·25전쟁 결과로 초래된 참혹한 폐허로부터 세계 10위권의 경제 강국으로 성장하였으며, 한국군의 국방능력도 괄목상대할 수준으로 향상하였음에도 불구하고 여전히 한국군에 대한 전시작전통제권(이후 전작권)을 미국에 의존하고 있다. 또한 참여정부에서 결정한 전작권 전환 정책에 대해 진보 및 보수 세력 간에 찬반논란이 끊이지 않고 있다. 이명박 정부에서는 2010년 전작권 전환 시기를 한차례 연기한 바 있으며, 올해 2013년 박근혜 정부의 출범과 연계하여 전작권 전환에 대한 논의를 재검토해야 한다는 의견도 대두되고 있는 상황이다. 따라서 향후 한·미간에 이루어질 논의에 앞서 참여정부의 전작권 전환 정책결정과정을 심도 깊게 살펴봄으로써 정책결정과정의 문제점과 발전방안 등을 나름대로 정리할 필요가 있었다.
이 연구를 통해 참여정부의 전작권 전환 결정은 전문가집단을 배제시킨 가운데 정치적으로 이루어졌다는 것을 확인할 수 있었으며, 향후 국가안보·통일·외교 등 상위개념의 주요한 국가정책을 결정하는 과정에서 전문가집단의 참여가 반드시 필요하다는 정책적 함의를 도출할 수 있었다.
먼저 한미동맹 및 작전통제권의 변천에 관한 역사적 고찰을 통해 한미동맹의 비대칭성과 전작권 전환에 대한 전체적인 개념들에 대해 살펴보았다. 이후 전작권 전환 결정에 관한 이론적 틀로 비합리적 모형인 '정책흐름모형(Policy Stream Model)'의 적용 타당성을 살펴보고, 이를 토대로 '정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름 및 정치의 흐름'과 '정책주도자(Policy Entrepreneur)' 및 전문가집단의 역할 및 기능을 포괄하는 연구모형을 설정하였다. 이 연구에서 정책흐름모형을 사례분석의 틀로 선정한 이유는 전작권에 대한 문제의 제기, 대안의 설정, 정치적 영향 등의 복잡한 흐름과 정책참여자간의 상호작용, 전문가집단의 역할 등을 결합시켜 참여정부의 전작권 전환 결정과정을 설명하는데 적합하였기 때문이다.
추가적으로 이 연구의 객관성 제고를 위해 'Delphi - AHP - DEMATEL 기법'을 활용한 전문가집단의 인식조사를 통해 참여정부의 전작권 전환 결정이 정치적으로 결정된 사례라는 것도 검증하였다. 전문가집단의 인식조사를 위해 실증분석의 틀로서 Delphi - AHP - DEMATEL 기법을 적용한 이유는 전작권 전환 정책이 현재 진행형으로 1차 자료의 접근이 제한되고 1차 자료 자체가 대부분 비밀로 분류되어 있어서 공개가 부적절하며, 참여정부 당시 전작권 전환 결정에 참여한 상당수의 인사들이 현재에도 현업에 종사하고 있어서 인터뷰가 제한되었기 때문이다.
한국군의 작전통제권은 6·25전쟁 당시 국가존망의 위기상황에서 유엔군사령부로 이양된 이래 한미연합사에서 공동행사, 평시작전통제권의 한국합참으로 전환을 걸쳐 현재는 전시작전통제권의 한국합참으로 전환이 추진되고 있다.
정책흐름모형을 활용하여 전작권 전환 정책을 분석한 결과, 전작권 전환은 정책주도자인 노무현 대통령의 강력한 의지와, 집단사고(Group Thinking)가 강한 청와대 국가안전보장회의(National Security Council, NSC)가 중심이 되어 ‘자주’ 및 '군사주권 회복'이라는 정치적 논리로 추진되었다는 것을 확인할 수 있었다.
첫째 정책문제의 흐름 측면에서 미국이 탈냉전이후 新군사안보전략의 일환으로 추진한 주한미군의 전략적 유연성이 해결해야 될 문제로 제기되었다.
둘째 정책대안의 흐름 측면에서 청와대 NSC에서는 군사주권의 회복이라는 정치적 논리에 따라 ‘시기우선에 의한 전작권 전환’을 제시한 반면에, 군 당국에서는 북한의 도발위협에 대비라는 국가안보 논리에 따라 ‘조건충족에 의한 전작권 전환’을 제시하였다.
셋째 정치의 흐름 측면에서 진보성향의 참여정부가 보수세력에 대한 정치적 열세를 만회하고 다가오는 2007년 대선에서의 승리를 위해 전작권 전환을 적극적으로 추진하였다. 이러한 과정에서 전작권 전환을 지지하는 진보성향의 청와대 NSC를 중심으로 하는 찬성 정책공동체가 정책협의를 주도한 반면에 정책 소관부서인 국방부, 합참 등 군사전문가집단으로 이루어진 반대 정책공동체의 의견은 전작권 전환에 소극적이라는 이유로 철저하게 배제되었다.
넷째 정책주도자(Policy Entrepreneur)의 측면에서 노무현 대통령은 군 당국의 반대 및 국민의 안보불안감에도 불구하고 전작권 전환을

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Operational Control (OPCON) of the Republic Of Korea (ROK) Armed Forces during the Korean War for national survival was transferred to the United States. 60 years from then, still South Korea does not fully exercise its authority. Due to the asymmetry in the ROK and U.S. alliance, South Korea transferred OPCON to the United States in order to protect its national security. In exchange for the responsibility on ROK national defense, the U.S. exercises its influence over ROK Sovereignty. Since the post-Cold War era and the 9/ 11 terrorist attack, in order to obtain USFK's strategic flexibility in accordance with the new U.S. military security strategy, U.S. is steadily demanding ROK to expand its role in defense of Korea. In terms of interdependent characteristics of alliance, the ROK responsibility over Korea defense is growing to the extent whereby ROK leads and US supports in conjunction with the efforts of improving ROK military’s capabilities. Nowadays, risen from the ashes of Korean War, Korea became one of the world top-ten economic powers, and also the ROK defense capability has grown noticeably. Despite these changes, the wartime OPCON of the ROK Armed Forces is still maintained by the U.S. The ROK Participatory Government’s policy decision to obtain the OPCON authority has been under endless debate between the progressive and conservative parties. Lee Myung-bak Administration once decided to postpone the wartime OPCON transition in 2010. Furthermore, an opinion that the OPCON transition issue should be reconsidered by the Park, Geun-hye Administration has also emerged. Therefore, before further discussions take place between ROK and U.S., there needs to be a deep exploration into problems and solutions of policy-making process of the Participatory Government with respect to the OPCON transition policy.
This research points out the wartime OPCON transition decision of the ROK Participatory Government was hammered out in a political manner that excluded political expert groups. This study concludes that a group of subject matter experts must be involved in making high level national policies such as national security, re-unification, and foreign diplomacy.
Firstly, the asymmetric nature of the ROK-U.S. alliance and concepts related to the wartime OPCON transition was examined by looking into the history of the alliance and the OPCON authority. Secondly, the validity of application of Policy Stream Model, an irrational model that worked as theoretical frame in OPCON transition decision, was studied. Based on this, a research model was established, which includes 'the flow of policy problem, policy alternatives, and politics,' and the role and functions as ‘Policy Entrepreneur' and expert group. In this study, a policy flow model is chosen as a case analysis framework because it explains adequately those issues raised in the Participatory Government’s decision-making process by incorporating alternatives, political implications of the complex policy interactions between participants, and expert groups.
Additionally, in order to enhance the objectivity of this research, the survey of 'Delphi - AHP - DEMATEL technique' over perceptions of an expert group is used to support the claim that the OPCON transition decision by the Participatory Government was driven by politics. Delphi - AHP - DEMATEL technique is applied as a framework for the empirical analysis of the recognition of the expert group to investigate the OPCON transition policies due to the fact that the progressive approach to the primary sources are currently restricted, the primary materials are classified and the participants of the policy decision are unavailable for interviews.
The OPCON authority was transferred to the United Nations Command (UNC) during the Korean War, a crisis situation which could decide the survivability of the nation. Later, the authority over joint events and operational control during armistice period was transferred to ROK JCS and, now, transferring of the wartime OPCON authority to ROK JCS is under process.
Analyzing the selected elements of OPCON transition policy by the policy flow model, a strong commitment of the former President Roh Moo-hyun with the aspirations towards ‘Sovereignty’ and ‘Military Sovereignty Recovery’ and powerful Group Thinking of the NSC played a key role to further the policy.
Firstly, in terms of the flow of the policy issues after the post Cold War, the new U.S. military security strategy that propelled the strategic flexibility of the USFK was raised as a problem that needed to be addressed.
Secondly, in regards to the flow of policy alternatives, the Blue House NSC became the core of the Policy Community. Following the political reason for recovering military sovereignty The Policy Community unilaterally proceeded with the ‘OPCON transition with priority on time’ rather than the ‘national security level OPCON transition by meeting conditions’ which was proposed by military authorities such as ROK MND and ROK JCS.
Thirdly, considering the political flow, the progressive Participatory Government pushed for the OPCON transition in order to close the political gap with the leading conservative party and to win the upcoming 2007 presidential election. During such political interactions, the pro-policy community with the Blue House NSC at its center, supporting the OPCON transition had taken the lead in policy discussions. Meanwhile, the con-policy community consisting of departments such as ROK MND and ROK JCS were completely precluded due to their opposing position on OPCON transition issues.
Fourthly, in policy entrepreneur aspect, former President Roh Moo-hyun managed to settle the transition of wartime OPCON by escalating the issue into an upper dimensional one of ‘Sovereignty’ and of ‘Recovery of military sovereignty’ in spite of the military authorities’ objections and public apprehension over nationa

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 요 약 i
• 표 목 차 iv
• 그림목차 vii
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 문제 제기 1
• 제 2 절 연구 목적 3
• 제 3 절 연구의 범위 및 방법 4
• 제 2 장 정책결정에 관한 이론적 고찰 6
• 제 1 절 정책결정의 개요 6
• 1. 정책결정의 개념 6
• 2. 정책결정에 대한 접근방식 8
• 3. 집단적 의사결정과 Janis의 집단사고(Group Thinking) 9
• 제 2 절 쓰레기통모형 13
• 1. 개 요 13
• 2. 전제조건 13
• 3. 의사결정요소 14
• 4. 의사결정방식 15
• 제 3 절 정책흐름모형 16
• 1. 개 요 16
• 2. 정책결정과정에서의 참여자 18
• 3. 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름 및 정치의 흐름 20
• 4. 정책주도자 23
• 5. 정책의 창 24
• 제 4 절 선행연구 검토 25
• 1. 선행연구의 목적 및 방향 25
• 2. 전작권 전환 쟁점 및 동인에 관한 선행연구 26
• 3. 전작권 전환 정책결정과정에 관한 선행연구 28
• 4. 국방정책에서 정책흐름모형을 적용한 사례연구 29
• 5. 전문가집단의 정책참여에 관한 선행연구 30
• 6. 선행연구의 시사점과 정책흐름모형의 적용 가능성 33
• 제 5 절 연구분석틀34
• 1. 개 요 34
• 2. 정책흐름모형의 연구분석틀 35
• 3. 전문가집단의 인식조사 절차 36
• 제 3 장 한미동맹과 작전통제권의 진화 38
• 제 1 절 동맹의 개념과 유형 38
• 1. 동맹의 개념 38
• 2. 군사동맹의 유형 39
• 제 2 절 한미동맹의 특성 41
• 1. 비대칭 동맹의 개념 41
• 2. 한미동맹의 비대칭성 42
• 3. 한미동맹의 상호의존성 44
• 제 3 절 작전통제권과 한·미 지휘관계 46
• 1. 지휘관계 및 지휘의 개념 46
• 2. 작전지휘권과 작전통제권간의 관계 47
• 3. 국군통수권과 작전통제권간의 관계 50
• 4. 연합작전과 한미지휘체계 52
• 제 4 절 한·미 군사협의기구 54
• 1. 안보협의회의(SCM) 54
• 2. 군사위원회회의(MCM) 56
• 3. 기타 협의기구 57
• 제 5 절 작전통제권의 진화 58
• 1. 개 요 58
• 2. 한국군의 작전지휘권을 유엔군사령관에게 이양 58
• 3. 휴전이후 작전통제권 변화 60
• 4. 한미연합사 창설 및 작전통제권 공동행사 63
• 5. 평시작전통제권을 한국합참으로 전환 66
• 6. 전시작전통제권 전환 추진 68
• 제 4 장 정책흐름모형에 의한 사례분석 70
• 제 1 절 조사설계 70
• 제 2 절 정책문제의 흐름 70
• 1. 한국군의 작전통제권한의 범위와 수준의 변화 70
• 2. 미국의 주한미군 전략적 유연성 요구 72
• 3. 한미연합사의 성과와 문제점 77
• 4. 요 약 78
• 제 3 절 정책대안의 흐름 79
• 1. 선 전작권 전환, 후 능력확보(찬성 정책공동체) 79
• 2. 선 능력확보, 후 전작권 전환(반대 정책공동체) 85
• 3. 요 약 87
• 제 4 절 정치의 흐름 88
• 1. 전보성향의 참여정부의 출범 88
• 2. 노무현 대통령의 강력한 의지 90
• 3. 2006년 10월 총선 참패에 따른 여소야대의 정국 돌파 90
• 4. 국민여론 92
• 5. 요 약 105
• 제 5 절 정책주도자(Policy Entrepreneur) 107
• 1. 권위주의적 Top-Down식 의사결정 107
• 2. 강력한 전환 의지 108
• 제 6 절 소결론 110
• 제 5 장 전문가집단의 인식조사 112
• 제 1 절 조사설계 112
• 1. 개 요 112
• 2. Delphi 기법 112
• 3. AHP 기법 113
• 2. DEMATEL 기법 113
• 제 2 절 Delphi 기법 114
• 1. 개 요 114
• 2. 설문 절차 116
• 3. 분석 결과 116
• 제 3 절 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법 117
• 1. 개 요 117
• 2. 분석대상의 계층설계 119
• 3. 분석절차 및 조사대상 선정 119
• 4. 분석 결과 120
• 제 4 절 DEMATEL 기법 121
• 1. 개 요 121
• 2. DRM 구축 및 설문조사 122
• 3. IDM 작성 123
• 4. IDM 분석 결과 125
• 제 5 절 소결론 125
• 제 6 장 결 론 127
• 제 1 절 연구의 요약 및 함의 127
• 제 2 절 향후 연구방향 129
• 참고문헌 131
• 부 록 143
• A. AHP 설문지 143
• B. AHP 분석결과 Excel 작업지 144
• C. DEMATEL 설문지 145
• D. DEMATEL 설문조사 결과 146
• E. 한미상호방위조약(인터넷 공개본) 147
• F. 경제 및 군사원조에 관한 한미간 합의의사록 (인터넷 공개본) 148
• 영문초록(Abstract) 150
• 감사의 글 154