비교법적 관점에서 본 공공부조제도의 발전방향에 관한 연구|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

빈곤은 개인적 차원에서는 의식주 생활에서의 결핍으로 인한 신체적‧정신적 건강을 훼손할 뿐만 아니라 개인의 잠재성과 가능성의 부정이라는 인격적 차원의 박탈을 초래하며, 사회 전체적으로는 안정적인 사회 운영과 사회통합 및 사회정의의 실현을 저해하여 높은 사회적 비용을 야기하는 문제이다. 우리나라에서는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스로 구성된 사회보장제도의 운영을 통해 빈곤의 예방 및 자활 촉진을 꾀하고 있으며 이 중 공공부조제도는 인간다운 생활을 할 권리에 대한 헌법 제34조를 바탕으로 「국민기초생활보장법」에 의해, 기타 다른 사회보장급여에 의한 소득보장이 불충분하여 소득수준이 빈곤선 이하로 떨어진 사람들을 대상으로 인간다운 생활을 영위하는데 필요한 가장 기초적인 수준의 급여를 제공하는 최후의 안전망으로서 기능하고 있다. 즉, 기여금 납부를 전제로 장래의 곤궁한 상태를 방지하는 사회보험이 1차적 사회안전망으로서 기능하고 있고, 노령·장애 등의 인구학적 요인 때문에 근로를 통한 소득 확보가 어려워 빈곤이라는 사회적 위험에 노출되기 쉬운 집단을 보호하는 장치로서 2차적 사회안전망인 사회수당(demogrants)이 마련되어 있다면, 공공부조제도는 여하의 제도로부터 충분한 보장을 받지 못하여 근로의 능력이 없거나 생활이 어려운 자를 사후적으로 보호하고 인간다운 최소한의 삶의 수준을 보장하도록 하는 최후의 사회안전망인 것이다.

본 연구는 먼저 공공부조의 개념 정의 및 의의, 기본원리와 특성부터 연혁, 헌법적 의의, 관련 법제의 내용과 판례의 이론을 검토한 후, 현 제도 운영상의 문제점 및 개선점을 살펴보고자 하였다. 특히 현행 공공부조의 개념과 체계, 수급요건의 합리성과 급여의 적정성의 측면에서 주요 6개 국가(미국, 독일, 프랑스, 영국, 스웨덴, 일본)의 공공부조 법제 및 운영 실태와 비교하여 우리나라 공공부조의 발전정도를 짚어보고 시사점을 도출하고자 하였다. 각 국가별로 공공부조의 개념이 상이하고, 각기 다른 이념적 기초와 사회경제적 특성을 기반으로 하고 있어 일률적인 기준으로 제도 발전 수준을 평가하기는 어려우나 공통적으로 각 나라별로 빈곤의 규범적 정의(빈곤선 설정의 문제)에 대한 논의가 존재하고, 사회적 합의를 통해 최저생활 보장의 대상 및 보호 방식과 수준(수급요건 및 급여수준)과 관련한 규범을 마련해 두고 있기 때문에 그 과정에서 한국형 공공부조제도의 특성을 파악하고 공공부조 법제 체계상 혹은 제도 운영상 특별한 흠결이나 문제점이 있는지를 검토하고자 하였다.

먼저 제2장에서 공공부조의 개념에 대해 살펴본 결과, 국내외 연구에서 제시하고 있는 공공부조 개념의 공통분모를 추려보면, 공공부조는 국가가(주체) 국가재정으로(재정) 빈곤자를 대상으로(수급대상자) 최종적인 사회안전망 제공 및 자활 촉진을 위하여(목적) 최저생활수준을 보장할 수 있도록(보장수준) 자산조사 및 상태조사를 거쳐(수급요건) 현물, 현금 및 증서 등을(급여내용) 무기여 급여로(방식) 지급하는 제도임을 알 수 있다. 즉, 공공부조란 스스로 생활을 영위하기 어려운 자에 대해 개인적 기여 없이도 최소한의 인간적 생활을 국가에서 보장해주고자 하는 최후의 경제적 보호제도로 정의되고 있으며, 다른 사회보험제도 가입자와의 형평성 확보를 위해 실제로 생활의 곤궁한 정도를 입증할 수 있도록 자산조사가 필수 요건으로 여겨진다. 또한 많은 학자들이 이러한 공공부조 급여의 지급을 통해 단순히 현재 생활의 어려움을 모면하는 것에서 더 나아가 수급자가 경제적 능력을 회복하고 자활을 꾀할 수 있도록 하는 것을 동 제도의 취지로 삼고 있다.

우리나라의 「국민기초생활보장법」은 기존의 「생활보호법」 의 미비점을 개선, 보완하고 시혜적 차원으로 인식되고 시행되었던 생활보호를 국가의 의무이자 국민의 권리로 인식하게 하는 규범적 틀을 마련하기 위해 1999년에 제정되어 현재 시행 12년째를 맞이하였다. 동법에 따라 수급권자로 선정되면 최저생계비 수준의 급여에서 본인의 소득인정액을 제외한 금액을 지급받을 수 있으며 급여 종류는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여 및 자활급여로 구성되어 있다. 「국민기초생활보장법」에서 정하는 수급권자가 되기 위해서는 소득인정액이 최저생계비 이하이면서(자산기준), 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 상황(상태기준)이어야 하는데 이러한 수급 요건이 지나치게 엄격하게 규정되어 있다는 비판이 계속해서 제기되어 오고 있다.

제3장에서 주요국의 공공부조제도와 한국의 공공부조제도를 비교한 결과, 가장 눈에 띠는 차이점은 일본을 제외한 영, 미, 주요 유럽국가에서는 빈곤의 특정한 원인을 기반으로 한 개별적 급여체계를 갖고 있다는 점이다. 즉, 일체형의 공공부조(우리나라와 일본)뿐만 아니라 기초보장대상자의 범주에 따라 혹은 급여의 종류에 따라 각기 분리된 제도에 의하여 운영되는 분립형의 공공부조가 널리 활용되고 있다는 점을 확인하였으며 일본을 제외한 조사국 모두에서 노령, 장애, 양육부담, 실업 등의 사회적 위험에 노출된 특정 집단을 대상으로 자산조사를 거쳐 실질적인 복지욕구를 반영하여 개별적으로 급여를 지급하는 체계를 갖추고 있었다. 한국과 일본의 경우에는 통합급여체계를 갖고 있어, 일단 수급요건을 갖추고 나면 여러 항목으로 구성된 공공부조 급여 전체를 지급받을 수 있지만 수급요건을 갖추지 못하면 어떠한 급여도 지급받을 수 없는 체계를 가지고 있어 공공부조 운영상의 개별성의 원칙을 충분히 반영하고 있지 못하다. 그러나 현단계에서 당장 급여의 종류와 기준을 세분화하고 각 급여별로 수급요건과 수급수준을 별도로 설정하여 공공부조 급여 체계를 전반적으로 재편하는 것은 행정적 부담을 과중하게 늘릴 우려가 있으므로 주거와 의료, 교육 등 수급자가 일정 정도의 소득을 얻게 되더라도 필요를 느끼는 필수적인 항목에 대해서는 개별급여화하여 소득의 변동에 관계 없이 지급받도록 하고 최저생계비를 설정할 때 가구 구성원수뿐만 아니라 개별 가구의 특성과 연령 등을 충분히 고려하는 방안을 활용함으로써 실질적인 최저생활의 보장이 이루어질 수 있게 하는 것이 바람직하다.

제4장에서는 제3장에서 각 국의 공공부조 제도의 체계 및 수급요건, 급여내용을 조사한 내용을 바탕으로 현행 우리나라 공공부조 제도의 발전수준을 평가하고 문제점을 지적하는 한편 개선안을 제시하였다.

먼저 최저생계비와 관련하여, 우리나라에서는 급여의 수급요건과 급여수준의 기준으로 최저생계비 개념을 활용하는 것과 달리, 독일, 프랑스, 영국, 스웨덴, 일본에서는 상대적 빈곤선을 기초로 빈곤의 개념을 정하여 이를 바탕으로 수급자를 결정하고 급여 수준에 대해서는 별도의 기준을 설정하고 있다. 우리나라에서는 빈곤인구의 비중과 변화추세를 파악하기 위한 객관적이고 사회과학적인 지표라고 할 수 있는 빈곤선과 공적재원의 제약 속에서 정부개입의 정도를 결정하는 공공부조기준선이 일치되어 있어 빈곤선 및 최저생계비 결정에 정치·행정적 요인이 크게 작용할 가능성이 높다는 문제점을 야기시키고 있다. 또한 절대적인 마켓바스켓 방식으로 산정되는 최저생계비가 도시근로자 가구 평균 소득의 35% 선에 머무르고 있어 실질적인 최저생활의 보장이 이루어지지 않고 있다는 점, 노인이나 장애인 포함 여부와 같은 가구 유형별 특성을 반영하지 않고 일률적으로 가구원 수만을 반영하여 최저생계비를 적용한다는 점에서도 문제점이 발견되었다. 미리 정해진 예산규모에 맞추어 수급자수나 급여지원의 규모를 정하는 현재의 최저생계비 계측방식은 다른 선진국가에서는 찾아보기 어려운 행정 관행으로서, 우리나라에서도 모든 국민에게 일반 근로자의 평균소득의 일정한 비율에 상당하는 소득수준을 보장할 수 있는 상대적 빈곤선 방식이 도입되어야 할 필요성이 커지고 있다.

수급요건의 측면에서는, 부양의무자 규정이 가장 분명한 개선점으로 지적되고 있다. 사회 환경과 문화의 변화로 점차 가족이 가진 사적 부양의 역할이 축소되고 있음에도 불구하고, 현재의 부양의무자 규정은 지나치게 넓은 범위의 부양의무자에게 과도한 부양의무를 부과하는 동시에 수급자격을 충분히 갖춘 급여 신청자의 사회보장수급권을 박탈하는 결과를 초래하고 있다. 외국의 사례에서도, 실제적으로 부양의무자 규정이 공공부조 수급권의 중대 제약사유로 작용하는 사례는 찾아보기 힘들다는 점에서도, 현재의 부양의무자 규정을 축소·완화 및 폐지하는 것은 피할 수 없는 입법적 과제라고 할 것이다. 부양의무자 요건의 폐지가 당장 어렵다면, “1촌의 직계혈족 및 그 배우자”로 규정되어 있는 부양의무자 범위를 축소하고, 부양의무자 가구의 소득이 최저생계비의 130%를 넘는 경우 부양능력이 있다고 판단하는 현재의 판단기준을 완화함으로써 부양의무자 규정으로 인해 수급권의 제약을 받는 이들의 구제가 이루어질 수 있을 것이다. 더불어, 실제 부양여부와 관계없이 부양을 의제하여 공공부조 급여의 수급액을 삭감하는 ‘간주부양비 제도’의 위법성을 지적하고, 수급자에게 우선 급여를 지원하고 행정기관이 행정망을 이용하여 부양의무자를 추적하는 방식으로 부양의무자에게 사후적으로 징수하는 ‘선지원 후징수’ 제도를 도입하여야 한다는 점을 함께 강조하고자 한다.

부양의무자 규정 외에 또다른 수급요건인 자산요건과 관련하여서도, 현행 법이 주거용 주택과 자동차에 대해 과도한 소득환산율을 적용하고 있어 광범위한 공공부조 사각지대를 양산하고 있다는 점이 문제된다. 조사대상국의 사례에서도 주거용 서민주택 및 통근용 자동차에 대해서는 소득환산에서 제외하고 있다는 점을 참고하여 수급자가 주택과 자동차의 보유를 통해 최소한의 생활의 안정을 꾀하고 근로의 기회에 접근할 수 있도록 소득환산율을 낮추거나, 소득 환산 대상에서 주택과 자동차를 제외하여야 할 것이다.

급여 수준과 관련해서는, 최저생계비 계측 방식에서 야기되는 문제점이 그대로 논의된다. 즉, 최저생계비의 수준이 적정성을 결여하고 있고(도시근로자 평균임금의 35% 수준) 가구 유형별 특성이 전혀 반영되어 있지 않아 수급자가 지급받는 생계 보장 급여만으로는 실질적인 최저생활의 보장이 어려운 것으로 보인다. 급여의 내용에 연령, 거주지역, 장애, 노령, 실업, 양육의 부담 등을 고려한 개별적·구체적 상황을 반영하고 현재의 통합급여체계를 부분적인 개별급여 체계로 개편해 나가는 것이 앞으로의 한국형 공공부조가 이루어나가야 할 과제라고 할 수 있을 것이다.

더불어, 수급자가 수급을 탈출하고 완전히 자립할 수 있도록 지원하는 것은 최저생활의 보장과 자활 지원이라는 공공부조제도의 기본 취지를 실현하는데 매우 중요한 의미를 가진다고 할 것이다. 현재 보건복지부와 고용노동부 및 기획재정부가 함께 자활장려금, 고용지원서비스, 근로장려세제와 같은 근로능력을 가진 수급자를 위한 다양한 근로장려 프로그램을 운영하고 있고 창업 및 인센티브 지급을 통한 자산 형성을 지원하고 있으나 아직 인지도와 참여율이 저조하게 나타나는 만큼, 앞으로 자활사업의 활성화를 통해 수급자 및 차상위계층의 완전한 의미의 빈곤탈출 지원을 모색하여야 한다는 점을 향후 우리나라 공공부조 발전을 위한 마지막 과제로 제시하고자 한다.

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빈곤은 개인적 차원에서는 의식주 생활에서의 결핍으로 인한 신체적‧정신적 건강을 훼손할 뿐만 아니라 개인의 잠재성과 가능성의 부정이라는 인격적 차원의 박탈을 초래하며, 사회 전체...