저소득층 고용지원제도 개선에 관한 연구 : 근로연계 복지정책적 관점에서

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 저소득층을 대상으로 시행되고 있는 자활사업 중에서 보건복지부와 고용노동부 소관 기존 정책들을 검토하고, 근로연계 복지정책적 관점에서 고용서비스와 복지서비스를 통합적으로 제공하는 제도개선 방안을 도출하는 것이 목적이다. 이를 위해 기초생계급여를 지급하면서 그 기간 동안 고용서비스를 함께 제공하여 취업(창업)을 돕는 서구 주요 선진국가의 복지정책 개혁사례를 살펴보고 어떻게 하면 사람들을 수동적으로 복지에 의존하지 않고 취업하게 함으로써 빈곤을 탈출하게 만들 수 있을까에 초점을 맞추어 살펴보았다.
요약하면, 이들 사업들의 주된 목표는 근로빈곤층에 대해 취업지원서비스를 제공하여 취업을 통한 경제적 자립과 수급자들이 정부의 재정지원으로부터 벗어나는 탈수급이 궁극적인 목적이었다. 하지만, 앞에서 살펴본 바와 같이 자활사업이 시작된 지 10여 년이 지났지만 실제 자활사업을 통해 탈수급이 이루어진 비율은 10% 이내로 지극히 낮다. 이러한 자활사업의 낮은 탈수급과 복지 의존도가 점차 증가는 문제를 개선하기 위해 2009년부터 보건복지부는 성과관리형 자활시범사업인 ‘희망리본프로젝트’를, 고용노동부는 ‘취업성공패키지사업’을 각각 개별적으로 추진하였다.
양 사업을 비교해 보면, 희망리본프로젝트는 민간사업자에게 취업성과에 대한 인센티브를 제공하는 반면, 취업성공패키지는 참여자에게 취업성공수당을 지급하는 등 유인체계에서 차별성이 크다. 하지만 두 사업은 사업의 목적, 사업대상 등에 있어서, 취업연계 복지서비스와 중첩되는 현상을 불가피하게 발생시키고 있다(박노욱, 2010: 12). 그리고 취업성공패키지의 경우에는 수급자들이 상대적으로 낮은 취업률을 보이는데, 이는 취업하여 근로소득을 얻을 경우 기초생활수급자에서 탈락되어 모든 생계비 지원이 중단되는데 주된 원인이 있는 것으로 파악되고 있다.
한편, 재정지원 일자리지원사업의 경우에는 지원대상이 불확실하며 사업간 개별 분산적으로 운영되는데 따른 유사사업의 중복, 전달체계의 비효율 등의 문제점이 야기 되고 있다.
앞의 문제점에 대해 개선안을 제시해 보면, 첫째, 장기적으로는 보건복지부가 관장하는 기초생활보장제도도 고용노동부로 이관하거나 보건복지부의 복지정책과 고용노동부의 고용정책을 통합하는 총괄조직을 신설하는 방안도 지속가능한 복지국가 구현을 위해 검토할 시기가 왔다고 본다.
둘째, 수급자가 취업이나 창업을 하여 소득수준이 가구당 최저생계비를 초과하는 경우 초과한 비율(예를 들어 최저생계비의 150% 소득인 경우 초과 50%에 대해 지출부담이 적은 장제급여 또는 해산급여를 선택적으로 포기하거나 일정 비율에 따라 급여 일부를 단계적으로 감액 등)에 따라 지출부담이 적은 급여 순으로 점차 지원수준을 낮춰서 취업으로 인한 즉시 생계급여지원 중단의 부담에서 벗어나는 개선안을 하나의 방안으로 제시하고자 한다. 이와 함께 수급자가 장기적으로 복지급여에 안주하는 것을 예방하기 위해 정부가 제공하는 노동시장 진입 고용서비스 프로그램(취업알선, 진로상담･지도, 직업훈련, 일자리 제공 등)에 적극인 참여를 강제하는 제재 방안도 함께 마련되어야 할 것이다. 셋째, 현재의 재정지원 일자리사업을 사업내용의 강도나 위계에 따라 업무숙련도나 급여수준을 고려하여 하위단계에서 상위단계로 재편성하여 ‘연속적 상향이동지원 체계’를 구축할 필요가 있다. 그런 다음 초기상담을 통해 근로능력 및 취업능력 판정 결과에 근거하여 참여자에게 적합하다고 판단되는 단계(수준) 사업에 참여하게 하고 점차 상위단계 사업으로 이동을 촉진하여 최종적으로는 일반 노동시장으로의 진입을 통해 탈수급하도록 하여야 한다. 이는 앞에서 언급한 ‘소득수준별 복지급여 단계적 감액지원’과 병행하여 운영함으로써 시너지 효과를 거둘 수 있을 것으로 본다.
넷째, 정부는 참여자에 대한 초기상담을 통해서 근로능력과 취업여건 그리고 직업능력을 판정하여 근로능력과 의욕이 높거나 낮은 참여자의 특성에 맞는 차별화된 전문프로그램을 제공하기 위해 다양한 고용-복지연계프로그램(직업적응훈련, 사회적응훈련, 일자리경험 등)을 개발해야 할 것이다.
다섯째, 현재 근로빈곤층을 대상으로 시행되고 있는 취업성공패키지나 희망리본프로젝트는 사례관리중심의 개인별 1:1 맞춤형 서비스를 제공하는 사업으로, 저소득층 등 취업에 어려움을 겪는 참여자를 대상으로 구직의욕 강화 단계, 능력 및 직장적응력 증진 단계, 취업알선단계, 사후관리 등 최대 1년간 단계별로 서비스를 제공하고 있다. 따라서 사례관리 대상자가 대폭 증가한 만큼 관련 전문인력 및 인프라도 적정한 수준에서 확충되어야 한다고 본다.

목차 (Table of Contents)

• <목 차>
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구방법 및 범위 4
• 1. 연구대상 및 범위 4
• 2. 연구방법 8
• 제3절 선행연구 검토 10
• 제2장 근로연계 복지정책에 관한 개념 및 배경 15
• 제1절 근로연계복지의 개념 15
• 제2절 근로연계 복지정책의 등장배경 및 확산 16
• 1. Workfare 용어의 시원 16
• 2. 근로연계 복지정책의 등장 및 확산 17
• 제3장 한국의 근로연계 복지정책 21
• 제1절 근로연계 복지정책 현황 21
• 제2절 자활사업 24
• 1. 사업목적 및 시행시기 24
• 2. 사업의 주요내용 25
• 1) 참여대상자 25
• 2) 자활사업 프로그램 28
• 3) 사업 운영체계 29
• 4) 참여자의 급여체계 30
• 3. 사업평가 31
• 제3절 희망리본프로젝트 34
• 1. 사업목적 및 시행시기 34
• 2. 사업의 주요내용 35
• 1) 참여대상자 35
• 2) 참여자 프로그램 36
• 3) 사업 운영체계 37
• 4) 참여수당 지급 40
• 5) 수행기관 성과실적에 따른 예산지원 40
• 3. 사업평가 41
• 제4절 취업성공패키지사업 44
• 1. 사업목적 및 시행시기 44
• 2. 사업의 주요내용 45
• 1) 참여대상자 45
• 2) 단계적 취업지원 프로그램 48
• 3) 사업 운영체계 54
• 4) 참여자 취업성공수당 등 지급 54
• 5) 민간위탁기관 참여자위탁비 지급 57
• 3. 사업평가 58
• 제5절 재정지원 일자리사업 60
• 1. 사업목적 및 시행시기 60
• 2. 사업의 주요내용 61
• 1) 참여대상자 61
• 2) 반복 참여자에 대한 제한 및 허용 63
• 3) 중복 참여자에 대한 조치 64
• 4) 사업 운영체계 65
• 5) 참여 종료자에 대한 취업알선 지원 66
• 6) 사업유형별 합리적 임금 수준의 설정 67
• 3. 사업평가 67
• 제6절 요약 및 문제점 71
• 제4장 주요 선진국가의 근로연계 복지정책 76
• 제1절 미국 77
• 1. 복지개혁 과정 및 주요내용 77
• 1) 개인책임 및 근로기회 증진법(PRWORA)의 법제화 과정 77
• 2) 개인책임 및 근로기회 증진법(PRWORA)의 주요 내용 78
• 2. 미국 복지개혁의 성과와 과제 80
• 제2절 영국 81
• 1. 통합적 고용서비스 전달체계 개혁 81
• 2. 뉴딜 프로그램 83
• 제3절 독일 88
• 1. 통합적 고용서비스 전달체계 개혁 88
• 2. 실업보상제도 개혁 90
• 1) 하르츠 개혁 이전의 실업보상제도 90
• 2) 하르츠 개혁 이후의 실업보상제도 92
• 제4절 덴마크 95
• 1. 통합적 고용서비스 전달체계 개혁 95
• 2. 덴마크의 유연안정성 모형 97
• 제5절 요약 및 시사점 99
• 제5장 결론: 요약 및 정책제언 103
• 제1절 요약 103
• 제2절 정책제언 104
• 1. 고용-복지의 통합적 전달체계를 위한 부처 일원화 조직개편 104
• 2. 수급자 탈수급 촉진을 위한 소득수준별 복지급여 단계적 감액 106
• 3. 재정지원 일자리사업의 ‘연속적 상향이동지원 체계’ 구축을
• 통한 자립능력 제고 108
• 4. 참여자 특성별 맞춤형 고용-복지연계 프로그램 개발 109
• 5. 고용-복지연계사업 성과제고를 위한 적정 전담인력 확충 109
• 참고문헌 111