필수유지업무제도의 내용과 한계 : 이탈리아와의 비교를 중심으로 = Contents and limitations of essential minimum services system : comparative study of Korea and Italy

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis analyzes contents and actual conditions of essential minimum services in Korea and deduces problems of the service system. Essential minimum service system has been enforced for 4 years and it is time to review to see whether it is headed toward right direction. This thesis introduces essential public services in Italy especially. By analyzing contents and conditions of Italian essential public services, it tries to figure out some ideas can be introduced in Korean system. Based on these ideas, this thesis suggests ideal directions that Korean system could go forward.
Previous Trade Union and Labor Relations Adjustment Act had a rule that the official authority can directly intercept in the situation and arbitrate the parties. Based on this rule, the Chairman of the Labor Relations Commission could decide whether the case should be sent to arbitration as the Selected Committee recommended. In this situation, arbitration process would start without consideration of the interested parties' opinions.
These kinds of direct arbitration is far from 'consents of the interested parties' which is the true nature of arbitration. In this case, once the direct arbitration starts, opposing results may come out which results in prohibiting strike. Due to this effect, it has been a long discussion whether direct arbitration is constitutional or not.
In order to end such discussions, Trade Union and Labor Relations Adjustment Act amended in December 30 2006. The new law abolished direct arbitration in essential public services and rather allowed strikes in essential public services in a certain condition. This is called 'essential minimum services to be maintained'.
It has been 4 years since the 'essential minimum services to be maintained' system be in force. However, there are some problems of the system pointed out through concrete agreement in each work places. The scope of the essential minimum services, the effect of the work place agreement, some points arising while the Selected Committee in the Labor Relations Commission deals with the case, excluding the user from certain protection, effect of the strikes are such problems mentioned.
In Italy, they have separate regulations for strikes in public sector. They use 'i servizi pubblici essenziali' which is very similar to the 'essential public service' used in Korea rather than 'essential service' that ILO suggests. Therefore, reviewing Italian public strike regulations and protections would give some related suggestions to Korean system.
In Italy, due to the increase number of strikes in public sector, Strikes Regulations Act was introduced in 1990. However, there are some criticisms on the effect of the regulations and the Italian government amended the law in 2000. The law mentioned in this thesis for essential public service is the 2000 amended law that is supplemented from the 1990 Act.
Strike regulations in Italy stipulates it as a duty to conclude agreement on essential public services. In the agreement, there should be articles about precaution process, declaration of strikes, disclosure of related information, duty to give advanced notice, strike periods, sanctions and punishment, return to work order. The Essential Service Security Committee decides the effect of the agreement and arbitrates on the interpretation of each articles of the agreement. The Committee is also in charge of prevention of dispute and decide whether to apply sanctions to the parties or not.
Italian system suggests that although the law itself defines 'essential public service', the actual concrete scope of the service should be decided by the Employee and Employer autonomously. Also some other advantages of the Italian system could be these points that there is Essential Service Security Committee to manage essential public services professionally, the Employee and Employer participate in the issue freely, the government intercepts the least, users of the system are protected through the law, the trade union and the employer are subjected to sanctions in a certain point, and workers are to return to work by order.
Essential minimum services to be maintained are to harmonize rights to strike and public interest, not to restrict the rights to strike in essential public service. The purpose of this system should be realized based on free agreement between the employee and employer. Based on this idea, this thesis suggest some methods to improve essential minimum services to be maintained system in Korea.
First, the phrase 'daily life of the public' in the definition of the 'minimum services to be maintained' must be more concrete and the Employee and Employer shall decide the scope of the service autonomously.
Second, a professional committee should be formed rather than current Special Mediation Committee. The right members of the committee should be chosen by the interested parties freely.
Third, based on principles concerning bargaining, 'both or either of the parties in labor relations' in Article 42-4(1) of the Trade Union and Labor Relations Adjustment Act shall be amended as 'both parties in labor relations'.
Forth, to protect the users, there should be some process where the user can speak out his voice when making the autonomous negotiations and deciding the results. Also, during the strike in essential public service, the users, which means the people, shall be informed about the strike.
Fifth, to maintain minimum services during the strike in essential public service, the employers are to be have some duties as the trade unions have in the current Act.
Sixth, Sanctions in Korean Act are excessive restrictions that are not considering the purpose of system. In this respect, Article 89-1 that stipulates sanctions shall be repealed.
Last, the essential minimum services to be maintained are to protect the public for the least. However, the Act allows substitute work which is double sanctions on rights to strike. Therefore, the Article 43-3 and 43-4 which allow substitute work shall be repealed.

국문 초록 (Abstract)

본고에서는 현재 시행 4년차에 접어든 필수유지업무제도의 내용과 실태분석을 기반으로 하여 이에 대한 문제점을 도출하고, 이탈리아의 필수공익서비스제도의 내용과 실태에 대한 소개 및 분석을 통하여 우리나라의 필수유지업무제도가 향후 지향하여야 할 내용에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 그리고 이를 바탕으로 하여 필자가 구상하고 있는 우리나라 필수유지업무제도의 개선방향을 제안하고자 하였다.
구 노조법은 필수공익사업에 직권중재 규정을 두고 있었다. 즉, 필수공익사업에 대해 노동위원회 위원장이 특별조정위원회의 권고에 의하여 중재에 회부한다는 결정을 한 때에는 중재를 행하도록 하여 당사자의 의사와 관계없이 중재가 개시되도록 규정하고 있었다. 그러나 직권중재에는 중재절차의 본질인 ‘분쟁 해결에 대한 당사자의 동의’가 존재하지 않기 때문에, 직권중재가 개시된 이후에는 당사자가 의도하지 않은 중재재정의 결과가 사실상 강제되고, 결과적으로 쟁의행위를 금지하는 결과가 된다. 이로 인해 직권중재제도가 합헌적인 제도인지에 대한 논란이 계속되어 왔다.
이러한 위헌 논란을 종식시키기 위하여 노조법은 2006년 12월 30일 개정을 통해서, 필수공익사업의 직권중재제도를 폐지하고, 일정 조건 하에서 필수공익사업의 쟁의행위를 가능하게 하는 필수유지업무제도를 도입하였다.
그러나 필수유지업무제도가 시행되고 4년이 경과한 지금, 각 사업장에서 협정 체결이 구체화되면서 필수유지업무제도의 한계들이 본격적으로 드러나게 되었다. 대표적인 한계들로는 필수유지업무의 범위와 관련된 문제, 필수유지업무협정의 효력에 관한 문제, 노동위원회의 특별조정위원회가 필수유지업무결정을 담당하면서 발생하는 문제, 이용자에 대한 보호 규정의 배제와 관련된 문제, 쟁의행위의 효과와 관련된 문제 등이 있다.
이탈리아는 공공부문 파업에 대해서 별도의 규제법을 두고 있고, ILO가 제시하는 필수서비스(essentail service)의 개념이 아니라 우리나라와 가장 유사한 필수공익서비스(i servizi pubblici essenziali)의 개념을 사용하고 있는 국가이다. 따라서 이탈리아의 공공부문 파업에 대한 규제와 그 보장 등에 대해서 살펴보는 것은 우리나라의 필수공익사업 관련 제도 시행에 시사점을 줄 수 있을 것이라 생각한다.
이탈리아는 공공부문에서의 파업 증가로 인해 1990년 필수공익서비스에서의 파업규제법을 제정하였다. 그러나 1990년 법이 분쟁 예방에 미흡하다는 비판이 있었고, 이에 이탈리아 정부는 2000년 법으로 1990년 법의 내용을 보완하였다. 현재 필수공익서비스에서의 파업에 대해서는 2000년 법으로 개정된 1990년 법이 적용되고 있다.
이탈리아의 파업규제법은 필수공익서비스에 대해 필수업무 협정을 체결할 것을 의무화하고 있다. 그 협정에는 냉각 및 조정 절차인 예방절차 규정, 파업 선언 규정, 이용자에 대한 정보 제공 의무, 예고 의무, 파업기간에 대한 규정, 제재와 업무복귀명령에 대한 내용 등이 규정되어 있어야 한다. 그리고 필수공익서비스 전반에 대한 관리 감독 권한을 부여받고 있는 필수업무보장위원회가 협정에 대한 판단, 해석에 대한 중재 재정, 노사에 대한 제재의 적용, 분쟁 예방 등을 담당하고 있다.
이탈리아의 제도로부터 도출할 수 있는 시사점으로는 법에서 필수공익서비스에 대한 정의를 폭넓게 규정하고 있지만, 구체적인 범위는 노사가 자율적으로 협정을 통해서 정하도록 하고 있는 점, 필수공익서비스를 전담하는 독립기관인 필수업무보장위원회가 설치되어 전문성을 담보하고 있다는 점, 노사의 자율성을 최대한 존중하고, 국가의 개입을 최소화하고 있다는 점, 이용자에 대한 보호 조항들이 규정되어 있다는 점, 필수업무 보장을 담보하기 위해 노조와 사용자에 대한 제재, 업무복귀명령 등이 규정되어 있다는 점 등이 있다.
필수유지업무제도는 단순히 필수공익사업에서의 파업권을 제한하기 위한 제도가 아니라 필수공익사업에서 파업권과 공익 보호의 조화를 위해 도입된 제도이다. 그리고 이러한 제도의 도입 목적은 노사의 자율적인 합의에 기반하여 실현되어야 한다. 이러한 생각을 바탕으로, 필자가 제안하는 우리나라의 필수유지업무제도에 대한 개선방안은 다음과 같다.
① 노조법에서 정하고 있는 필수유지업무의 정의에서 ‘공중의 일상생활’이라는 포괄적 규정을 구체화하고, 그 범위에 대해서는 시행령에 규정된 세부 내용을 삭제하여 노사자율에 맡길 필요가 있다.
② 필수유지업무 결정에 대해서 현재 담당하고 있는 특별조정위원회가 아닌, 결정에 적합한 별도의 부문위원회를 설치하고 그에 적합한 역할을 수행할 수 있는 위원들로 구성하는 것이 바람직하다.
③ 자율교섭의 원칙에 적합하도록 결정의 신청과 관련된 노조법 제42조의4 제1항의 ‘노동관계 당사자 쌍방 또는 일방’을 ‘노동관계 당사자 쌍방’으로 개정할 필요가 있다.
④ 이용자에 대한 보호를 위해 자율협정의 체결 및 노동위원회의 결정과정에서 이용자가 의견을 제시할 수 있는 방안도 마련되어야 한다. 또한, 필수공익사업에서의 파업시 이용자인 일반대중에게 파업에 대한 정보를 제공하도록 하는 방안도 마련되어야 할 것이다.
⑤ 필수공익사업에서의 파업시 필수유지업무의 보장을 담보하기 위해서는 현재 강제되고 있는 노동조합의 책임뿐만 아니라 사용자에 대한 책임 부과도 필요하다.
⑥ 우리나라 필수유지업무제도의 처벌규정은 필수공익사업에서의 파업권의 행사라는 제도의 목적을 전혀 고려하지 않은 과도한 처벌규정이라고 생각한다. 따라서 필수유지업무 위반에 대한 처벌규정인 노조법 제89조 제1호는 삭제되어야 한다.
⑦ 필수유지업무제도 자체가 필수공익사업의 쟁의행위시 최소한의 공익을 보호하기 위한 장치로서 작동하고 있음에도 불구하고, 거기에 더하여 또 다시 ‘공익을 보호’한다는 명분으로 대체근로를 허용한다는 것은 쟁의권에 대한 이중적인 제한이라고 생각한다. 따라서 대체근로를 허용하고 있는 노조법 제43조 제3항 및 제4항은 삭제되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• A. 연구의 목적 1
• B. 연구의 방법 및 구성 3
• Ⅱ. 우리나라 필수유지업무제도의 내용과 실태 5
• A. 필수유지업무제도의 개요 5
• 1. 필수유지업무제도와 노동3권 5
• 가. 문제의 소재 5
• 나. 노동3권의 제한 6
• 다. 쟁의행위권과 공익 보호의 조화 10
• 라. 소결 12
• 2. 필수유지업무제도의 의의 14
• 가. 필수유지업무의 의의 14
• 나. 필수유지업무의 성격 15
• 다. 필수공익사업의 의의 20
• 3. 필수유지업무제도의 변천 21
• 가. 구법상의 직권중재제도 21
• 나. 필수유지업무제도의 도입과정 26
• 다. 필수유지업무제도의 시행과정 27
• 4. 필수유지업무제도의 내용 32
• 가. 개관 32
• 나. 필수유지업무협정의 성격 35
• 다. 노동위원회 결정 36
• 라. 필수유지업무 근무 조합원 지명 통보 36
• 마. 필수유지업무 근무자의 쟁의행위 참가 책임 37
• B. 필수유지업무제도의 운영실태 40
• 1. 필수유지업무제도의 현황 40
• 가. 필수유지업무협정 체결 및 결정 현황 40
• 나. 필수유지업무협정 체결 및 결정 현황에 대한 검토 43
• 2. 필수유지업무제도에 관한 자율협정체결 45
• 가. 도시철도사업 46
• 나. 항공운수사업 49
• 다. 에너지공급사업 51
• 라. 병원사업 57
• 마. 우정사업 63
• 바. 자율협정체결에 대한 검토 64
• 3. 필수유지업무제도에 관한 노동위원회 결정 67
• 가. 철도사업 68
• 나. 에너지공급사업 83
• 다. 병원사업 94
• 라. 노동위원회 결정에 대한 검토 97
• 마. 위법·월권에 대한 법원 판결 검토 102
• 4. 사업별 비교 검토 108
• 가. 철도사업 108
• 나. 에너지공급사업 110
• 다. 병원사업 111
• C. 우리나라 필수유지업무제도의 특징과 한계 113
• 1. 필수유지업무제도의 특징 113
• 가. 자율협정의 특징 114
• 나. 노동위원회 결정의 특징 115
• 다. 소결 117
• 2. 필수유지업무제도의 한계 118
• 가. 필수유지업무의 범위 118
• 나. 필수유지업무협정의 효력 119
• 다. 특별조정위원회의 결정 119
• 라. 공익 보호 규정의 부재 120
• 마. 쟁의행위의 효과 120
• Ⅲ. 이탈리아 필수공익서비스제도의 내용과 실태 121
• A. 이탈리아 공공부문 노동법의 개요 121
• 1. 일반적인 파업의 원칙 121
• 2. 이탈리아 공공부문 노동법의 특징 124
• 3. 이탈리아 공공부문 노동법의 전개 126
• 가. 1983년 공공부문기본법 127
• 나. 1988년 법의 전국적 대표성과 사업장에서의 대표성 문제 129
• 다. 1990년 필수공익서비스에서의 파업규제법 제정 130
• 라. 1995년 국민투표와 ARAN의 설치 131
• 마. 2000년 필수공익사업 분야의 파업법 133
• 4. 소결 134
• B. 이탈리아 필수공익서비스제도에 대한 법적 규제 135
• 1. 이탈리아의 필수공익서비스제도 135
• 가. 필수공익서비스의 의의 135
• 나. 필수공익서비스에서의 파업 139
• 다. 필수업무 142
• 2. 필수업무보장위원회 145
• 가. 개관 146
• 나. 필수업무보장위원회의 구성 146
• 다. 필수업무보장위원회의 역할 149
• 라. 필수업무 결정을 위한 절차 및 판단 기준 150
• 3. 노사자율에 대한 존중 153
• 가. 예방절차 153
• 나. 파업 선언과 취소 158
• 4. 공익을 위한 파업의 규제 161
• 가. 예고 161
• 나. 기간 164
• 5. 이용자에 대한 보호 166
• 가. 이용자들의 의견 청취 166
• 나. 이용자에 대한 정보 제공 166
• 6. 쟁의행위의 효과 169
• 가. 업무복귀명령 169
• 나. 제재 172
• 7. 소결 179
• 가. 필수공익서비스에서의 파업규제법의 내용 179
• 나. 평가 180
• C. 이탈리아 필수공익서비스제도의 운영실태 181
• 1. 필수공익서비스제도의 현황 181
• 가. 필수공익서비스협정 체결 및 결정 현황 181
• 나. 필수공익서비스에서의 파업 관련 현황 183
• 2. 철도사업 192
• 3. 항공·운수사업 199
• 가. 항공사업 199
• 나. 지역 공공 운수사업 204
• 4. 에너지 공급사업 208
• 가. 연료공급사업 208
• 나. 수도 및 가스사업 210
• 5. 병원사업 212
• 6. 우정사업 217
• 7. 운영실태에 대한 검토 221
• D. 이탈리아 필수공익서비스제도의 특징과 시사점 226
• 1. 이탈리아 필수공익서비스제도의 특징 226
• 가. 파업권에 대한 헌법적 보호 226
• 나. 시민의 권리 보호와 필수공익서비스 227
• 다. 필수업무협정의 성격 229
• 라. 필수업무보장위원회의 역할 230
• 마. 냉각 및 조정 절차 230
• 바. 공익 보호를 위한 삼자구도 231
• 사. 일반대중의 권리 보호 232
• 아. 필수업무를 담보하기 위한 수단 232
• 2. 시사점 233
• 가. 필수공익서비스에 대한 정의 233
• 나. 필수공익서비스에 대한 전담기관 234
• 다. 노사자율에 대한 존중 236
• 라. 이용자에 대한 보호 237
• 마. 필수업무보장을 위한 규정 238
• Ⅳ. 필수유지업무제도의 쟁점과 개선방안 241
• A. 필수유지업무의 범위 241
• 1. 필수공익사업의 기준 242
• 가. 개관 242
• 나. 항공운수사업 243
• 다. 석유정제 및 석유공급사업 246
• 라. 소결 247
• 2. 필수유지업무의 규정 방식 249
• 가. 필수유지업무의 정의 249
• 나. 필수유지업무의 범위 251
• 다. 소결 252
• B. 필수유지업무협정의 효력 254
• 1. 협정의 성격 254
• 2. 협정의 유효기간 256
• 3. 행정관청 시정명령의 적용 여부 258
• C. 필수유지업무제도 전담 기관의 설치 260
• 1. 필수유지업무결정위원회 260
• 가. 개관 260
• 나. 결정의 성격 261
• 다. 별도의 위원회 설치 262
• 라. 결정 관할 264
• 2. 결정의 신청 265
• 3. 결정에 대한 해석 267
• 4. 소결 268
• D. 이용자에 대한 보호 269
• 1. 노사 당사자 및 이용자들의 의견청취 270
• 2. 공중에 대한 정보 제공 272
• 3. 노동위원회 결정의 공개 273
• E. 쟁의행위의 효과 275
• 1. 사용자의 이행 책임 강화 275
• 2. 처벌 규정의 삭제 276
• 가. 필수유지업무와 쟁의행위의 정당성 277
• 나. 검토 및 개선방안 280
• 3. 대체근로에 대한 개선방안 283
• 가. 대체근로에 대한 논의 소개 283
• 나. 쟁의행위시 대체근로가 허용되는 대상업무의 범위 285
• 다. 그 외의 문제점들 286
• 라. 개선방안 287
• Ⅴ. 결론 289
• 참고문헌 294
• Abstract 305