정책집행의 성패에 관한 연구 : 서울시 희망플러스통장사업을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

최근 전 세계적인 경제불황으로 서민들의 가계재정이 악화되고 실업 및 질병 등과 같은 요인으로 쉽게 빈곤층으로 전락할 수 있는 위험에 직면하고 있다. 날로 심화되고 있는 일자리 축소와 고용안정성 저하는 열심히 일을 하더라도 빈곤상태에서 벗어날 수 없는 근로빈곤층(working poor)을 양산하고 있다. 2009년 한국보건사회연구원의 연구결과에 따르면 2007년 현재 경상소득이 최저생계비 이하인 근로빈곤층은 156만명으로 추정된다. 또 통계청에서 실시한 한국가계자산조사 결과 전체 가구의 소득5분위별 자산보유현황을 보면 총 자산은 연간소득 5분위계층(상위 20% 계층)이 1분위계층(하위 20% 계층)보다 약 4.6배 많이 보유한 것으로 나타났다. 순자산도 연간소득 5분위계층이 1분위계층보다 약 4.5배 많이 보유한 것으로 나타났고 부채총액도 연간소득 5분위계층이 1분위계층보다 약 5.8배 많은 것으로 나타났다.(통계청 2006)
한편 우리나라의 국민기초생활보장제도는 보충성의 원리를 기본으로 하고 재산의 소득환산제를 적용하고 있기 때문에 수급자의 경우 자산을 축적할 수 없는 구조이다. 현행 기초생활보장제도에서는 재산이 일정기준을 초과하는 경우 수급자로 선정될 수 없고 재산이 기초공제액을 초과하는 경우 재산의 소득환산액이 급여감소에 영향을 주므로 재산의 소득환산제는 수급자의 재산형성을 저해하는 결과를 초래한다.
이러한 문제는 공공부조제도가 지니고 있는 근본적인 한계이다. 결국 보충성의 원리를 강하게 적용하면 자산형성 자체가 불리하게 작용하게 되어 자산형성을 게을리 할 가능성이 있다. 이는 빈곤의 악순환으로 이어지게 된다. 이에 따라 기존의 현금지급 형태의 복지정책을 보완하기 위한 저축·투자촉진형 복지정책의 도입(미국 워싱턴대학의 마이클 쉐라든 교수가 주장)을 목적으로 서울시에서 2007년부터 시범사업으로 추진한 ‘희망통장’사업을 2009년 3월부터 ‘서울희망플러스통장’ 사업으로 확대시행하게 되었다. 근로능력과 자립의지가 있는 저소득층에게 꿈과 희망을 주며 자립과 탈빈곤을 유도하고자 적극 추진하고 있는바, 그렇다면 서울희망플러스통장 정책집행의 성패요인에 대해 살펴보고 성공적이라면 성공요인은 무엇인지, 실패라면 실패요인은 무엇인지 분석해 보았다.
따라서 본 연구의 목적은 서울희망플러스통장사업 집행담당자인 자치구(동작구, 마포구, 금천구) 공무원, 사례관리기관인 종합사회복지관(성산, 동작, 사당, 상도, 동작자활센터)의 사회복지사와 사업참여자 등에 대해서 통장사업에 대한 의식과 생각을 조사하여 정책집행의 성패요인을 분석 차후의 정책집행에 활용하고자 하는 것이다. 이를 위해 국내외 문헌, 유사연구논문, 내부문서 등을 중심으로 검토하였고 공무원 205명, 사회복지사와 참여대상자 등 231명 총 436명을 표본으로 조사하였다.
서울희망플러스통장사업에 대한 공무원과 사회복지사 및 참여대상자의 의식조사 결과를 보면 첫째, 정책의 특성 측면에서 정책집행 성패에 영향을 미치는 요인으로 정책내용이 명확하다가 전체의 49.1%, 일관성이 있다가 전체의 45.2%, 적실성이 있다가 전체의 54.5%이며 자원측면에서는 집행자들이 상부의 지시에 순응했다가 전체의 64.1%, 전문기술을 지닌 집행자들이 추진하고 있다가 52.5%, 예산의 합리적 배분이 되고 있다가 전체의 50.8%로 조사되었다.
둘째, 정책대상집단과 정책결정자의 지지측면에서 정책집행의 성패에 영향을 미치는 요인으로 정책집행의 결과가 긍정적일수록이 전체의 62.8%, 정책집행의 결과가 타 기관(자치단체)에 좋은 영향을 미칠 수록이 전체의 64.7%, 정책결정자들의 정책에 대한 실행의지가 강하다가 전체의 59.0%로 조사되었다.
셋째, 집행담당자와 집행조직의 측면에서 정책집행의 성패에 영향을 미치는 요인으로 정책집행자들이 능력을 갖고 의욕적, 적극적으로 일할 경우가 전체의 53.7%, 집행기관 상호간의 협조체계와 직제조정이 유연할 수록이 전체의 56.0%, 정책집행은 민주적이며 절차에 따르고 있다가 전체의 46.1%로 조사되었다.
마지막으로 서울희망플러스통장사업의 추진은 현재 성공적이다가 전체의 64.7%로 나타났다.
다음은 정책집행의 성패에 영향을 미치는 결정요인은 어떠한 것들인지를 알아보기 위하여 정책집행의 성패를 종속변수로 하고 정책의 특성과 자원 정책대상집단과 정책결정자의 지지, 그리고 정책집행담당자와 집행조직을 각각 독립변수로 하여 다중회귀분석을 통하여 분석해 보았다.
그 결과 정책의 특성과 자원 변수에서는 명확성과 정책집행자의 태도(순응) 측정 항목이, 정책집단과 정책결정자의 지지 변수에서는 정책대상집단의 만족도, 정책집단의 순응, 정책집행의 영향과 정책결정자의 지지의 4개 측정 항목이, 집행담당자와 집행조직 변수에서는 집행담당자의 열의․능력, 집행조직의 체계와 집행조직의 절차․민주성의 3개 측정 항목이 유의수준 10%에서 각각 통계적 유의성이 있는 것으로 조사되었다. 따라서 서울희망플러스통장 정책집행의 성패에 크게 영향을 미치는 변수로는 정책결정자(시장 포함)들의 신념과 의지, 조직관리와 사기 대책 등 지지가 필요하며, 능력 있는 집행자들의 열의와 집행조직과 구조의 유연성이 요구되며 집행과정의 절차와 민주성 또한 필요하며 정책의 명확성이 중요한 것으로 조사되었으며 정책대상집단의 만족도와 집행결과의 긍정적인 영향도 크게 영향을 미치는 것으로 파악되었다. 다만 정책의 일관성과 재원(예산)이 정책집행의 성패에 의미 있는 요소가 아닌 것으로 조사되었으나 확정적으로 유의성이 없다고 말할 수는 없다. 정도의 차이가 있다고 할 수 있겠다.
결론적으로 모든 독립변수들이 정책집행에 영향을 미치지만(정도의 차이) 정책집단과 정책결정자의 지지, 집행담당자와 집행조직, 정책의 특성과 자원 순으로 종속변수인 정책집행의 성패에 영향을 미치는 것으로 나타났다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Due to recent global recession, family budget of the low-income brackets is getting worse and they are facing the risk of degradation into the poor. Deepening job cuts and decline of job security are growing the working poor, who cannot escape from poverty even though they work hard. According to the study by Health and Social Affairs of Korea in 2009, the working poor whose ordinary income was less than the minimum cost of living were estimated to be 1.56 million in 2007. Also, according to the study of Korean households' assets by Korea National Statistical Office, total assets were held about 4.6 times more by the fifth quintile of annual income (the top 20% tier) than the first quintile of annual income (the lowest 20% tier). Net assets were held about 4.5 times more by the fifth quintile of annual income than the first quintile of annual income and total debts were held about 5.8 times more by the fifth quintile of annual income than the first quintile of annual income as well. (Korea National Statistical Office, 2006)
Meanwhile, National Basic Livelihood Security System of Korea, based on the principle of supplement and applying for the conversion system of property into income, has the structure in which the beneficiaries can’t accumulate asset. Because who has the property exceeding a certain limit cannot be selected as beneficiaries and the conversion of property into income decrease cash wages under the current National Basic Livelihood Security System, the conversion system of property into income hinders the beneficiaries from accumulating asset.
This kind of problem is a fundamental limitation that public assistance system has. After all, the beneficiaries stand a chance of neglecting accumulating asset because accumulating asset is disadvantageous when the principle of supplement is applied strongly. This leads to a vicious cycle of poverty. Accordingly, a pilot “Hope Bankbook” project undertaken in 2007 in Seoul, for the purpose of adoption of welfare policy boosting savings and investment to complete the existing welfare policy that took type of paying cash (Prof. Michael Sherraden of Washington University claimed), was expanded into “Hope Plus Bankbook” from March 2009. As the policy is strongly pushed ahead in order to give dream and hope to the poor who have working ability and independence willingness and to induce their independence and emergence from poverty, I intended to analyze the factors influencing the success or failure of the implementation of “Seoul Hope Plus Bankbook” project.
Therefore, purpose of the study is to analyze the factors influencing the success or failure of the policy implementation and to utilize it for the further policy implementation by researching consciousness and opinion of borough public officers (Dongjak-gu, Mapo-gu, Geumcheon-gu), who are enforcers of the project, social workers in social welfare centers (Sungsan, Dongjak, Sadang, Sangdo, Dongjak self-support center), who manage cases, and participants on the project. For this, domestic and foreign literature, similar research papers, and internal documents were examined and total 436 subjects, including 205 public officers and the 231 rest of social workers and participants, were sampled.
The result of study on the consciousness of public officers, social workers, and participants on “Hope Plus Bankbook” project revealed the following. First, in terms of policy characteristics, the factors influencing the success of the policy implementation were: “clear policy content” accounted for 49.1 percent; “coherent policy” accounted for 45.2 percent; “accurate policy” accounted for 54.5 percent, whereas in terms of policy resources, “enforcers followed directions from above” accounted for 64.2 percent; “enforcers with specialized skill carried forward the project” accounted for 52.5 percent; “reasonable distribution of budget” accounted for 50.8 percent.
Second, in terms of policy subject group and policy makers’ supports, the factors influencing the success of the policy implementation revealed the following: “when consequence of policy implementation was positive” accounted for 62.8 percent; “when consequence of policy implementation had a good effect on other organizations” accounted for 64.7 percent; “when policy maker’s willingness to put it into practice was strong” accounted for 59.0 percent.
Third, in terms of policy enforcers and enforcement organizations, the factors influencing the success of the policy implementation revealed the following: “when policy enforcers worked enthusiastically and actively with ability” accounted for 53.7 percent; “when cooperation and reorganization between enforcement organizations were flexible” accounted for 56.0 percent; “when policy implementation was democratic and followed the procedures” accounted for 46.1 percent.
Lastly, “‘Seoul Hope Plus Bankbook’ project is successful so far” accounted for 64.7 percent.
Next, in order to figure out determinants influencing the success of the policy implementation, I set “success of the policy implementation” as dependent variable and “policy characteristics, policy resources, policy subject group and policy makers’ supports, and policy enforcers and enforcement organizations” as independent variable, and analyzed correlation between them through multiple regression analysis.
As a result, it turned out that clarity factor and policy enforcer's attitude(adaptation) factor in terms of characteristics and resources of policy variable, satisfaction factor of policy target group, adaptation factor of policy target group, influence factor of policy implementation, and support factor of policy makers in terms of support of policy groups and policy makers variable, enthusiasm and ability factor of policy enforcers, system factor of enforcement organizations, and procedures and democracy factor of enforcement organizations in terms of policy enforcers and enforcement organizations variable had statistical significance at the significance level of 10 percent respectively.
Therefore, belief, will, and support of policy makers including mayor, enthusiasm of policy enforcers with ability, flexibility of enforcement organizations, democratic implementation procedure, and clarity of policy were found to be the variables greatly influencing the success or failure of the implementation of “Seoul Hope Plus Bankbook” project.
But, it turned out that consistency of policy, and budget appeared not to be meaningful factor in the success or failure of policy implementation. However, they were all significant to a greater or lesser degree rather than they weren’t definitely significant
In conclusion, all the variables affected the policy implementation, but support of policy groups and policy makers, policy enforcers and enforcement organizations, and the characteristics and resources of policy in order affected the dependent variables, the success of policy.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 문제제기 및 연구의 필요성 1
• 제2절 연구목적 2
• 제3절 연구의 범위 및 연구방법 3
• 1. 연구범위 3
• 2. 연구방법 4
• 제2장 이론적 고찰 5
• 제1절 정책집행에 관한 일반이론 5
• 1. 정책집행의 개념 5
• 2. 정책집행의 유형과 단계 6
• 3. 정책집행에 관한 이론 9
• 제2절 정책집행에 영향을 미치는 요인 14
• 1. 정책집행의 연구 14
• 2. 정책집행의 성패에 영향을 미치는 요인 20
• 제3장 정책집행의 연구설계와 설문구성 29
• 제1절 분석의 틀 29
• 1. 정책집행의 성패요인 도출 29
• 2. 분석의 틀 30
• 제2절 가설의 설정 31
• 1. 정책의 특성과 자원 32
• 2. 정책대상집단과 정책결정자에 대한 지지 32
• 3. 집행담당자와 집행조직 32
• 제3절 관련변수의 조작적정의 33
• 1. 정책의 특성과 자원 33
• 2. 정책대상집단과 정책결정자에 대한 지지 34
• 3. 집행담당자와 집행조직체계 35
• 제4절 설문지 구성 및 표본추출 35
• 1. 설문지 구성 35
• 2. 표본추출 37
• 제5절 통계적 처리과정 37
• 1. 자료처리 37
• 2. 통계분석 37
• 제4장 정책집행의 성패요인 분석 38
• (서울희망플러스통장정책을 중심으로)
• 제1절 서울희망플러스통장 정책사업 개요 38
• 1. 추진배경 38
• 2. 목적 41
• 3. 내용 41
• 4. 추진성과 46
• 제2절 기술적 분석 50
• 1. 사회경제적 배경 50
• 2. 종속변수에 대한 빈도분석 52
• 3. 독립변수에 대한 빈도분석 53
• 제3절 다중회귀분석 59
• 1. 신뢰성․타당성 분석 59
• 2. 상관관계분석 62
• 3. 다중회귀분석 65
• 4. 가설검증 76
• 제5장 결론 79
• 제1절 연구결과 요약 79
• 제2절 정책적 함의 82
• 참고문헌 84
• 영문요약 87
• 부록 설문지 91