공무원 노사관계의 법적 쟁점 검토

국문 초록 (Abstract)

헌법상 공무원은 그 신분이 보장되고 국가의 고권적 임명행위에 의해 임용되며 담당하는 업무가 공공성을 갖는다는 특수성을 가지고 있기는 하지만, 눈을 돌려 고용관계로서의 측면을 보면 공무원 역시 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로자라는 사실을 부인할 수는 없을 것인바 결국 공무원은 특수성과 근로자성이라는 양 성격 모두를 갖는 자라 할 수 있겠고, 이에 따라 공무원이 향유할 수 있는 근로3권의 구체적인 범위는 양 자를 어떻게 조율하는지에 따라 정해지는 것이라 할 수 있겠다. 공무원의 특수성을 강조하여 공무원의 노동기본권을 가능한 한 제한하려는 여러 학설들이 있으나 이는 모두 공무원의 근로자성을 고려하지 않고 오직 특수성에만 중점을 두어 공무원의 성격을 잘못 이해함으로써 주장되는 견해들인 것으로 보인다.

한편, 근로3권은 자유권과 사회권의 성격 모두를 띤 새로운 성격의 기본권으로서의 모습을 보이는데, 그 중 가장 핵심이 되는 것은 자유권적 성격으로서 그 결과 근로3권은 최대한 보장의 원칙에 따라 가급적 폭넓게 인정되어야 하며 이를 제한하는 경우에도 그 제한은 필요최소한도에 그쳐야 할 것이다. 따라서 공무원의 근로3권을 제한하는 경우에 있어서도 헌법 제33조 제2항이 존재함을 이유로 다른 요소는 모두 배재한 체 폭넓은 제한이 가능한 것으로 해석할 것이 아니라, 원칙으로 돌아가 헌법 제37조 제2항의 규정을 통하여 근로3권의 본질적인 내용이 침해되지 않도록 하여야 할 것이다. 다시 말해 공무원의 근로3권을 공무원이라는 신분 그 자체에 의하여 제한하려 하는 것은 옳지 못하고 공무원이 담당하는 사무의 공공성이나 공익성을 이유로 하여 공익에 침해가 있는지를 기준으로 그 제한 여부를 결정하여야 할 것이다.

다음으로 우리나라 공무원노조법 및 제도의 운영과 관련하여 나타나는 여러 법적 쟁점들을 보면, 공무원노조법은 노조법과는 달리 공무원의 근로3권에 관하여 특별한 제한을 가하는 규정들을 많이 두고 있는바, 먼저 단결권과 관련하여서는 직급·직종·직무의 성격에 따라 단결권의 주체가 될 수 없는 자들을 정하는 한편 노동조합의 설립을 위한 최소단위를 규정하고 있는데, 이처럼 직급과 직종에 따라 단결권의 가입범위에 차등을 두는 것은 비교법적으로도 그 유래를 찾을 수가 없을 뿐만 아니라 비례의 원칙에도 부합하지 않는 것으로서 타당하지 않고, 노동조합 설립을 위한 최소단위를 설정하는 것 역시 공무원의 단결선택권을 침해하는 것으로서 위헌적인 성격을 갖는다고 할 수 있겠다. 다만, 직무의 성격에 비추어 군인이나 경찰 등에 대해서는 단결권에 관한 특별한 제한이 인정될 수 있을 것이다. 나아가 공무원노조법은 공무원노조 및 그 조합원에 대해 정치활동을 금지하고 있는바 이는 공무원의 정치적 중립을 위한 것으로 인정될 수 있다 하겠으나, 노동조합 및 노동정책과 관련된 사안의 경우 어느 정도 정치적인 성격을 띤다 하더라도 이들에게 최소한의 의견표명의 기회 정도는 허용하여야 할 것이라 생각한다. 한편, 최근 민간부문 노사관계에 있어서 타임오프제도가 시행됨에 따라 과연 공무원 노사관계에 있어서도 유급의 노조전임자를 인정할 수 있을 것인지 여부가 새로운 문제로 떠오르고 있는바 이에 대한 많은 논의가 이루어져야 할 것으로 보인다.

공무원 노사관계는 단체교섭에 있어서도 일반 노조의 경우와 비교하여 큰 차이를 보이는데, 특히 복수노조가 존재하는 경우에 있어서 창구단일화 방법이 정해져 있다는 점, 단체교섭의 대상이 될 수 없는 사항을 법이 정하고 있다는 점, 그리고 체결된 협약의 효력이 부인되는 경우가 있다는 점이 그것으로, 먼저 비례교섭대표제를 도입한 공무원노조법은 그 자체만으로는 아무런 문제가 없다 할 수 있겠으나 교섭위원의 선임과 관련하여 각 조합의 조합원 수를 보다 효율적으로 산정할 수 있게 하기 위하여 체크오프제도를 활용하거나 노동위원회의 개입을 허용하도록 하는 등의 법 개정을 이루어야 할 것이다. 비교섭사항과 단체협약의 효력이 제한되는 것은 인사 및 경영권에 관한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다는 노사자치에 있어서의 일반원칙과 공무원의 근로조건은 법정된다는 특수성에 기인한 것으로서 모두 이유 있는 규정들인 바, 다만 협약수단을 관철할 수 있는 강제수단을 보유하지 못한 공무원노조의 특성을 감안하여 비교섭사항은 보다 유연하게 해석하여야 할 것이고, 합의된 단체협약의 이행을 담보할 수 있는 제도적 장치들이 마련되어야 할 것이다.

한편, 공무원노조법은 모든 공무원노조 및 조합원에 대하여 어떠한 쟁의행위도 할 수 없도록 정하고 있는바, 최근 공공부문에 있어서도 효율성과 서비스의 질이 중시됨에 따라 공공부문에도 성과주의의 도입이나 인사시스템의 유연화와 같은 민간부문의 경영시스템이 광범위하게 도입되고 있다는 점 및 필수공익사업장의 경우 소속 근로자들이 맡은 업무의 공공성과 공익성은 일반 사무직 공무원이 담당하는 업무의 그것과 비교하여 보았을 때 훨씬 더 크거나 높다고 할 수 있을 것인데 이와 같은 필수공익사업장 소속의 근로자들조차 (필수유지업무의 유지를 조건으로) 쟁의행위를 할 수 있다는 점을 고려하여 보았을 때 공무원에 대해서도 그 직무의 성격에 따라 제한적으로나마 단체행동권을 인정하여야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서(序) 1
• Ⅰ. 문제의 제기 1
• Ⅱ. 연구의 목적 2
• Ⅲ. 연구의 대상 및 순서 2
• 제 2 장 공무원의 법적 지위 및 근로자성 5
• 제 1 절 공무원의 법적 지위 5
• 1. 공무원의 개념 5
• 2. 공무원관계의 법적 성질 7
• 3. 공무원 임용행위의 법적 성질 9
• 4. 공무원의 특수성 11
• 제 2 절 공무원의 근로자성 12
• 1. 종래의 논의 12
• 2. 노동법상 근로자의 개념 13
• 3. 판례의 태도 14
• 4. 헌법재판소의 태도 15
• 5. 소결 16
• 제 3 절 공무원의 이중성 16
• 제 3 장 공무원의 노동기본권 18
• 제 1 절 공무원의 노동기본권 제한의 문제 18
• 1. 문제의 제기 18
• 2. 관련 헌법규정 19
• 3. 학설(공무원 노동기본권 제한의 이론적 근거) 20
• 4. 헌법재판소의 태도 22
• 제 2 절 공무원의 노동기본권에 관한 헌법적 보호의 법리 26
• 1. 학설에 대한 검토 26
• 2. 헌법재판소 판례에 대한 검토 29
• 3. 근로3권의 법적 성질 31
• 4. 근로3권의 제한의 한계 36
• 5. 공무원의 근로3권의 제한 37
• 6. 소결 40
• 제 3 절 비교법적 검토 42
• Ⅰ. ILO 규정 42
• Ⅱ. 독일 45
• Ⅲ. 프랑스 48
• Ⅳ. 영국 50
• Ⅴ. 미국 52
• Ⅵ. 일본 54
• Ⅶ. 종합 57
• 제 4 장 공무원노조법에서의 개별 쟁점 검토 59
• 제 1 절 공무원노조법 상 공무원의 근로3권 59
• 1. 서설 59
• 2. 공무원노조법 개괄 60
• 3. 공무원 노조 현황 66
• 제 2 절 공무원의 단결권 69
• 1. 문제의 제기 69
• 2. 주체의 문제 69
• 3. 설립단위의 문제 76
• 4. 노조전임자 관련 문제 77
• 5. 정치활동의 금지 문제 79
• 제 3 절 공무원의 단체교섭권 80
• 1. 문제의 제기 80
• 2. 공무원노조법 상 단체교섭의 체계 82
• 3. 단체교섭 창구의 단일화 문제 84
• 4. 비교섭사항의 문제 89
• 5. 단체협약 효력 한계의 문제 90
• 제 4 절 공무원의 단체행동권 92
• 1. 문제의 제기 92
• 2. 단체행동권의 제한적 인정 92
• 제 5 장 결론 96
• 참고문헌 99