"공기업 선진화 정책" 이행에 따른 노사분쟁 사례연구

국문 초록 (Abstract)

현실 세계의 모든 시장 체제가 정치적 구조물인 것처럼, 신자유주의적 노동정책도 정치적 선택의 결과일 뿐이다. 최근 공공부문 구조개혁 및 노사관계에 대한 관심이 높아지고 있는데, 정부가 공공기관의 운영에 직접 개입 보다는 공기업 선진화정책 등 각종 정책이나 지침 등을 통해 공공부문의 고용, 임금, 근로조건 결정에 결정적인 역할을 함으로써 노사관계에서의 사용자성이 중층화 되는 특징을 갖게 된다. 이명박 정부의 ‘공기업 선진화’ 정책으로 공공부문 노사관계를 둘러싼 외부환경이 급격한 변화를 보이고 있는데, ‘작은 정부’론에 기초한 공공기관의 민영화, 통폐합 및 인력감축 등을 중심으로 한 공기업 선진화 정책의 기본 방향은 완성되었고 2012년까지 이행이 예정되어 있는 상황이다. 2008년 8월 11일 1차 방안 발표 이후 2009년 3월 31일 6차 방안까지 6회에 걸쳐 발표된 ‘공기업 선진화’ 방안과 그 이행과정은 외환위기의 김대중 정부와 유사한 공기업의 ‘민영화, 통합, 폐지, 기능 조정, 경쟁 도입, 효율화’ 등 강력한 구조개편 방안이라 할 수 있으며, 정부는 2010년 하반기에도 분기별 추진상황을 점검하는 등 지속적인 점검을 하고 있다.

본 연구는 비교적 단기간에 급속도로 추진되고 있는 공기업 선진화 정책이 공공부문 노사관계에 어떠한 분쟁의 결과로 나타났는지를 주된 연구과제로 다음과 같은 네 가지 사항을 연구 내용으로 설정하였다. 첫째, 이명박 정부의 공공부문 선진화 정책의 목표와 내용 그리고 추진 상황을 요약 정리하여, 정부의 공공부문 구조 개편이 외환위기에 추진되었던 구조개혁에 버금갈 정도로 높은 강도로 추진된 세부 내용을 파악하고, 둘째, 선진화 정책 구조개편에 대한 양대 공공부문 조직인 ‘공공운수연맹’과 ‘공공연맹’의 대응 전략 및 연대활동 사례를 비교 검토하였으며, 셋째, 철도파업 등 개별 사업장에서의 ‘공기업 선진화 정책’ 이행과 그 대응과정에서의 노사분쟁 사례를 살펴봄으로써 정부정책이 노사분쟁으로 최종 귀결된 사례를 구체적으로 살펴본 후 마지막으로, 정부의 공기업 선진화 정책이 공공부문 노사관계에 미친 영향으로서의 공공부문 노사관계의 양상과 변화 추이를 파악하였다. 이상에서 확인된 연구결과를 요약하면, 공기업 선진화 정책은 노사관계를 굉장히 불안정하게 만드는 요인이었고, 정책에 대응하는 공공부문 노동조합들은 정책이 가져올 ‘고용불안’ 및 공공기관의 위상 및 사회공공 서비스의 질 약화를 이유로 대정부 투쟁과 교섭을 추진하여 왔다. 특히 공공부문 노동조합의 양대 산맥이라 할 수 있는 공공운수연맹과 그 산하의 R사업장을 중심으로, G사업장과 발전사업장 등의 개별사업장에서는 교섭보다는 집회와 시위 및 ‘선진화 분쇄 공동투쟁본부’를 중심으로 연대파업 등 ‘투쟁’을, 공공연맹과 그 산하 L사업장 등 개별사업장은 투쟁보다는 ‘교섭’에 집중하면서 대응하였던 점이 차이점이라 할 것이다. 하지만 공통적으로 정부의 강경기조에 밀려 정부의 공기업선진화 정책 추진에 효과적으로 대응하지 못하였으며 정책은 부분적인 수정은 있었지만 기본 방향은 원안대로 대부분 추진되고 있음을 알 수 있었다.

이상의 ‘공기업 선진화 정책’ 이행에 따른 노사분쟁 사례연구 결과를 토대로 정책적인 시사점을 도출하여 공공부문 노사관계의 정책 개선안을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 공기업 개혁의 목표와 방향성을 둘러싼 논의가 공기업 내부뿐 아니라 사회적인 쟁점으로 확대되어야 한다. ‘공기업 선진화’ 정책은 공기업이 비효율과 방만 운영의 온상이라는 기본 전제 아래 시장경쟁이 개입할 수 있도록 민영화, 폐지, 통폐합, 인원감축, 외주화 등 외적 유연화를 주요내용으로 하고 있다. 근래 들어 ‘비효율성’이라는 공기업 운영에 대한 불신을 근거로 공공부문 자체를 부정하는 경향으로 인해 공기업의 개혁은 강하게 요구되지만, 그 대안이 반드시 시장 기업에 맡기는 것은 아니라는 생각도 폭 넓게 확대되고 있다. 즉 신자유주의 사회분위기로 인한 시장만능주의의 폐해가 커지면서 국민들에게 ‘공공성’에 대한 요구가 조금씩 확산되고 있다. 따라서 정부는 공기업의 경영효율성 제고와 재정적자 해소 등의 목적으로 구조개혁을 추진함에 있어서 사회적 공감대를 조성하고 시장중심의 경제체제 확장에 따른 사회적 부작용을 최소화하기 위해 효율성과 공익의 형평성을 균형 있게 조화시킬 수 있는 방향으로의 접근과 보완대책이 필요하다. 이런 점에서 공기업 개혁의 목표와 방향성을 둘러싼 논의가 사회적인 쟁점으로 확대되어야 진정한 공기업의 개혁을 위한 사회적 공론화가 될 수 있다. 그렇지 못한 정책은 단기적으로 효율적일지 몰라도 장기적으로 정부개입을 더욱 요구받는 더 큰 사회적 비용을 감내할 수밖에 없다.
둘째, 정부가 공기업 선진화 정책을 경제논리에 입각하여 추진하고 있으나, 정부는 공기업 선진화 등의 구조개혁이 노조를 비롯한 다양한 이해당사자가 개입하게 되는 정치적 과정을 통해 추진된다는 점을 유념해야 한다. 공기업 선진화 정책 이행과정이나 사후 결과는 노조를 비롯하여 사회단체 및 정당 등 다양한 이해당사자들의 정치적 갈등과 상호작용에 의해 영향을 받게 되므로 정치적 갈등과 구조조정에 따른 고용불안, 법․제도 변화에 따른 노사관계의 불안정성을 최소화하려면 공개적이고 투명한 방식으로의 정책접근과 아울러 노사(정)간 커뮤니케이션 복구가 전제되어야 한다. ‘공기업 선진화 정책’이 공공부문 노동조합들과의 논의 구조 없이 정부주도로 일방 추진됨으로써 노사갈등의 요인으로 확대되고 정책추진에 장애요인으로 작용함과 아울러 공기업선진화를 둘러싼 사회적 갈등과 분열을 조장할 수 있다. 민주주의가 노동복지․정책 체제의 발전을 위한 충분조건은 되지 못할지라도 사회경제적 약자를 위한 최소한의 절차적 필요 요건이라는 점을 인식하는 일은 중요하다. 즉, 공기업 노동자들의 입장에서 볼 때 해당 기관 폐지나 통․폐합, 민영화, 인력감축 등을 동반하는 방안이므로 정책 이행과정에서 노동조합 등과 협의 및 의견을 반영하는 통로가 필수적으로 요구된다. 공기업 개혁이 일시적인 방편이 아닌 실천적인 성과를 이뤄내기 위해서는 국민과 이해당사자들의 의견을 모으고 논의할 수 있는 ‘사회적 대화’ 기구의 설치와 운영이 필수적이며 이는 우리 사회의 경제민주주의를 심화 발전시키는 계기로도 기여할 수 있다.
셋째, 공공부문 노동조합들은 그동안 공기업의 독점적인 지위 위에서 누려왔던 기득권에 연연하여 공기업의 구조개혁에 무조건적으로 반대할 경우 사회적인 지지를 얻을 수 없을 것이란 점에 유념하고 경제환경 여건과 공공서비스 수요의 변화에 발맞추어 스스로 책임 있는 주체로서 나서야 한다. 시장경쟁의 논리가 공기업들에도 예외 없이 적용되는 경제여건 속에서 종래의 공기업들에서 쉽게 찾아볼 수 있던 공급자 위주의 서비스 관리, 관료적인 경영방식, 주인 없는 방만한 경영 등과 같은 문제점들에 대해 노조 역시 일정한 책임의식을 가지고 비효율적인 공기업 경영체제를 개혁하기 위해 동참해야 한다. 공기업의 비효율성에 대한 사회적인 문제의식이 폭넓게 존재함에도 불구하고, 공공부문 노조가 상대적으로 유리한 고용 및 근로조건 그리고 조직기반을 고수하고자 유지․방어하는데 급급할 경우는 사회적인 비판을 면치 못할 것이다. 또한 그 결과로서 공기업 선진화 정책 반대활동은 사회적으로 고립되어지는 한편, 선진화를 포함한 정부의 구조개혁정책은 더욱 여론의 지지를 얻어 강행될 가능성이 높아진다.
넷째, 정부의 공기업 선진화 정책과 같은 구조개혁 추진 과정에서 노동조합에 의한 정책협의의 참여가 실질적으로 이루어지기 위해서는 노조 스스로가 반대논리를 제기하는 것으로 그치거나 사후적인 보상에 주력하기 보다는 적극적으로 구조개혁의 방향에 대한 입장 관철을 위한 전향적인 정책개발이 요구된다. 이를 위해 노동조합 역시 전략적 유연화가 필요하다. 어렵더라도 공기업 선진화와 공공성은 대립점만 있는 것이 아니라 목적과 전략, 방식에 따라 근로조건이나 공공성, 그리고 사회경제에 영향이 달라질 수 있다는 점에 주목해야 한다. 주어진 여건과 산업의 특성 등을 감안하여 나름대로 내적 유연화를 통해 안정성을 쟁취하는 방법을 고민하고 현실적 대안을 제시하려고 노력해야 한다. 정부와 각 기관의 참여주의적인 인식 전환과 정책의지가 우선 요구되기는 하겠으나, 이에 못지않게 노조가 독자적인 정책대안을 가지고 정책 협의를 통해 공기업 경영의 문제점들을 개선하고자 하는 노력 역시 필요하다. 이러한 정책대안의 제시 없이 정부의 선진화 정책을 반대할 경우에는 사회여론으로부터 기득권 연장만을 의도하는 집단이기주의로 비춰지고 별반 사회적인 공감대를 얻을 수 없을 것이며 오히려 열악한 고용조건에 놓여있는 다수의 취약근로계층과의 사회적 이질감을 더욱 확대하는 문제를 낳을 수도 있을 것이다.
끝으로, 공공부문 노동조합은 활성화를 위해 ‘조직 혁신’과 노동조합 간 연대의 실현이 필요하며, 정부는 현재의 구조개혁 프로그램들을 보다 신중히 진행해야 한다. 양대 노총 공공운수연맹과 공공연맹의 대응과 개별사업장에서의 노사분쟁에도 불구하고 ‘공기업 선진화 정책’은 초기 구상대로 대부분 추진되고 있다. 결과적으로 공공부문 노조들의 대응의 효과성은 취약했다고 평가할 수 있고, 공기업 경영활동에 대한 신자유주의 시장경쟁논리의 전면적인 관철과 이에 따른 노동조합활동의 조직 기반이 위축되고, 그 결과로서 사측(정부) 주도의 분권화된 노사관계가 확대되고 있다. 그렇다고 공공부문 노동조합의 취약한 조직 및 투쟁역량이 산별노조로의 조직형태 변경이 미흡한 이유만인지는 스스로 뒤돌아 봐야 한다. 상설이 아니더라도 2009년 11월의 공기업 노조들의 ‘선진화분쇄 공동투쟁본부’ 공동파업과 같은 투쟁 연대체는 공공부문 노동조합들의 투쟁을 효과적으로 표출할 수 있는 수단이다. 공공부문 노사관계의 발전과 중앙 집중화된 단체교섭 구조의 확립을 위해 조직형태 변경을 통한 노동조합 조직의 확대나 산별노조 건설에 매진해야만 할지는 다시금 고민해 봐야 한다. 아울러 정부는 현재의 구조개혁 프로그램들을 보다 신중히 검토할 필요가 있고, 그 시작은 적응력을 키우는 변화의 속도조절로부터 시작되어야 할 것이다. 지나치게 급속하면서도 광범위한 구조변화는 공공부분 노동자들의 적응을 어렵게 하며 앞날에 대한 불안감을 극대화시킨다. 이는 다시 변화에 대한 반발을 심화시키고 그 과정에서 노사관계의 대립은 심화될 수밖에 없다. 이러한 문제는 어두운 고용(고용은 됐지만 저임금이나 열악한 근로조건, 고용불안정 등으로 인하여 강제적으로 시장 밖으로 내몰리는 상황)의 가능성을 줄이는 변화된 공공부문 구조개혁 방안이나 노동정책 개선을 통해서 해결해야 할 과제인 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 문제제기 및 연구목적 1
• 2. 연구의 방법 및 범위 4
• Ⅱ. 공기업 선진화 정책의 특징과 내용 5
• 1. 정책추진을 위한 사전 준비 5
• 1) 감사원을 통한 특별감사 6
• 2) 공기업 기관장 교체 7
• 3) 공기업 선진화 추진체계 구성 8
• 2. 공기업 선진화 정책의 추진 내용 10
• 1) 제1차 선진화 방안(2008.8.11) 10
• 2) 제2차 선진화 방안(2008.8.26) 13
• 3) 제3차 선진화 방안(2008.10.10) 15
• 4) 제4차 선진화 방안(2008.12.22) 17
• 5) 제5차 선진화 방안(2009.1.15) 23
• 6) 제6차 선진화 방안(2009.3.31) 26
• 3. 공기업 선진화 정책의 특성 29
• Ⅲ. 공공부문 양대 노동조합연맹의 대응 34
• 1. 민주노총 공공운수연맹의 대응 사례 34
• 1) 공기업 선진화 정책(구조조정) 유예기의 대응 35
• 2) 정부의 1~3차 공기업 선진화 방안 발표기의 대응 37
• 3) 정부의 4차 공기업 선진화 방안 발표기 이후의 대응 39
• 4) 평가 46
• 2. 한국노총 공공연맹의 대응 사례 46
• 1) 공공부분 노동조합 공동투쟁본부 발족과 대응 47
• 2) 정책협의 및 투쟁사업 49
• 3) 평가 51
• 3. 양대 공공부문 노동조합연맹의 연대 52
• Ⅳ. 사업장별 공기업 선진화 노사분쟁 사례 55
• 1. 정원감축 : 공공운수연맹 R사업장 55
• 1) 철도 노사관계의 이해 55
• 2) 필수유지업무 운영수준 60
• 3) R노조의 공기업 선진화 정책 대응 62
• 4) 요약 및 평가 88
• 2. 경쟁체제 도입 : 공공운수연맹 G사업장 91
• 1) 사업장 개요 91
• 2) 노조 조직현황 92
• 3) G노조의 공기업 선진화 정책 대응 93
• 4) 요약 및 평가 97
• 3. 기관 통·폐합 : 공공연맹 L사업장 98
• 1) 사업장 개요 98
• 2) 노조 조직현황 99
• 3) L노조의 공기업 선진화 정책 대응 100
• 4) 요약 및 평가 104
• 4. 사업장별 분쟁의 특징과 노사관계의 변화 105
• Ⅴ. 결 론 108
• 참고문헌 115