한국의 국가안보를 위한 식량확보 방안 연구 = A Study on Securing Food for South Korea´s National Security

국문 초록 (Abstract)

최근 쌀을 비롯하여 밀, 콩, 옥수수 등 국제 곡물 값이 천정부지로 뛰면서 세계적으로 ‘식량위기론’이 각종 언론매체를 통하여 논의되고 있으며, 석유에 이어 곡물이 글로벌 자원전쟁의 화두로 떠오르고 있다. 세계 곡물수급 상황은 수요가 공급을 초과하는 불안정 요인을 내포하고 있으며, 세계적으로 기후 변화와 소비 증가로 인해 곡물 재고가 점차 감소하고, 이에 곡물 가격은 높은 상승률을 보이고 있다. 바이오 연료용 곡물 수요와 중국 등 신흥 시장의 곡물 소비 증가 등으로 2007/08년 세계 곡물재고율은 사상 최저인 14.9%로 하락하였다.
식량의 대부분을 수입에 의존해야 하는 우리로서는 식량 안보의 확보라는 차원에서 이러한 국제곡물시장의 변화를 주시해야 하는 입장에 있다. 곡물 가격이 급등하면서 이에 따라 식료품, 사료 등의 가격이 동반 상승하여 일반 물가까지 덩달아 오르는 애그플레이션(Agflation) 현상이 전 세계적으로 급속 확산되면서 이제 우리도 국가 차원에서 식량 산업을 보호ㆍ육성해야 한다는 식량 안보론이 고개를 들고 있다. 국내외적으로 곡물을 주원료로 한 배합사료 가격이 상승하여 축산물 생산 비용이 높아져 축산농가의 수익성을 떨어뜨리고 육류, 달걀, 유제품 등 축산제품의 가격 상승을 압박하고 있다.
국제 곡물교역의 특징은 수출이 일부국가에 집중되어 있는 반면 수입은 다수 국가에 분산되어 있는 과점적 시장 형태라는 점이다. 또한, 그 동안 세계 곡물 시세를 주도해 온 주요 곡물 메이저들이 통합되고 있어 일부 공급자의 시장지배력이 높아지고, 가격도 쉽게 조정될 수 있을 것이다. 이러한 세계 곡물시장의 구조로 독점적 가격이 형성될 가능성이 있으며, 식량의 무기화도 배제할 수 없는 실정이다.
식량은 국민의 생명과 건강을 지탱하는 가장 중요한 요소이기 때문에 국민에 대한 식량의 안정적인 공급은 국가의 기본적인 의무라고 할 수 있다. 특히 최근 세계적으로 식량을 비롯해 인구, 환경 문제 등 농업을 둘러싼 다양한 문제가 대두되고 있는 가운데 최근 우리나라의 식량 자급률은 2007년도 전망치가 27.8%에 지나지 않고, 그마저 쌀을 제외하면 4.6% 정도로 OECD 회원국중 식량자급률 최하위의 식량안보 취약국이 되어있다. 이는 급속한 국내 농업의 개방화, 국제화를 거치면서 식량자급률은 하락하는 반면 세계 농산물 수급변화에 더 민감하게 되었기 때문이다. 국제 곡물수급이 만성적인 공급부족 구조로 전환됐고, 에너지 문제가 식량 문제와 직결돼 있다면 식량의 안정적인 확보는 국가 전략과제로 다뤄져야 할 것이다. 현재 우리나라의 식량자급률은 매우 낮은 수준이지만 식량의 안정적인 확보를 국가 전략과제로 다루고 있지 않다. 더욱이 장기적으로 통일 한국을 대비한다면 식량 자원의 안정적 확보는 더욱 중요한 국가 전략과제가 될 수밖에 없다. 이와 같이 식량의 대부분을 해외에 의존해야 하는 우리로서는 어떻게 식량을 안정적으로 공급하고 확보할 것인가가 중요한 과제라고 할 수 있다.
2. 연구 목적
이에 본 연구에서는 세계 곡물시장의 수급 여건의 변화와 수급 및 가격 동향과 향후 단기·중장기 전망을 파악하고, 이에 연계하여 우리나라의 곡물 수급동향, 가격 동향 및 향후 방향을 전망해 본다. 또한 식량 안보의 개념과 중요성을 인식하며, 다른 국가들이 정책적으로 시행하고 있는 식량 안보 확보 정책들을 살펴보고, 식량 안보 확보 차원에서 우리나라의 향후 대응 과제와 해결방안을 모색하여 국가 안보 차원에서 식량 안보 확보 방안을 제시해 보고자 한다. 국가의 실체를 보전하고 외부의 위협으로부터 국가를 보호한다는 전통적인 의미의 국가 안보 개념도 국가 자생력을 보장하기 위한 식량안보의 뒷받침이 없으면 현실적인 의미를 부여받을 수 없기 때문에 국가안보의 선결조건으로 식량안보를 연구하고자 한다. 과거 소련연방이 미사일이나 핵탄두가 부족해서가 아니고 식품점의 식빵이 부족하여 연방 자체가 해체되고 지금의 러시아로 변한 사실에서 국가 자체를 보전하기 위하여 식량안보가 얼마나 중요한가를 엿볼 수 있다. 특히, 과거 서구 유럽 국가들은 식량과 자원을 확보하기 위하여 해외 식민지 쟁탈을 위한 제국주의 정책을 채택하여 전쟁을 정책 도구로 활용해온 점 역시 식량 및 자원의 확보가 국가안보에 미치는 영향이 얼마나 큰 가를 보여준 실례가 아닐 수 없다.
3. 식량안보 과제에 대한 해결방안
현재 우리나라의 식량자급률은 27%를 밑보는 수준이며 이 자급률도 쌀을 제외하면 5%에 불과한 실정이다. 이는 식량의 수입이 불가능한 조건에서 국민의 생명과 재산을 지킬 수 없기 때문에 자주독립국가의 기본조건을 준수하고 있다고 보기는 어렵다. 인구 4,000만 이상의 선진국 가운데에는 식량자급률이 20%대의 나라를 찾기는 쉽지 않다. 이렇게 자급률이 떨어지게된 이유는 60년대 이후 공산품 위주의 수출주도형 경제정책으로 인해 농업부문의 수익성이 크게 악화되면서 공급력에 한계가 왔고 식량의 소비구조가 육류 중심으로 전환되면서 사료곡물을 중심으로 곡물 수요가 증가하였기 때문이다. 자급률은 한 나라의 소비량에 대해 얼마만큼 국내생산으로 충당하느냐의 공급능력을 표시한다. 식량위기가 계속되고 있는 상황에서 자급률은 식량안보의 중요한 지표가 된다. 식량자급률 목표달성을 위한 이행방안으로 2012년부터 보리 수매가 중단될 예정이므로 기존의 보리 생산 농가들이 밀 생산에 참여할 유인이 존재한다. 최근 국제 밀 가격 상승으로 국내외 가격차가 줄어들어 가격 경쟁력이 개선되고 있다. 우리밀의 주생산 예정지에는 우리밀 전문도정소를 설치하여 우리밀을 안정적으로 상품화하고 적극적이고 전문적인 유통 및 판매 전략을 통해 소비와 생산을 안정적으로 확보할 필요가 있다. 또한 정부의 쌀 편중적인 농업지원 정책의 획기적인 변화가 요구된다. 우리나라 농업 보조금의 90% 이상이 쌀에 집중되어 있는 구조적 문제점을 해결하는 것이다. 수입에 의존하는 곡물(옥수수, 밀, 대두 등)생산을 위해 쌀에 편중된 국고 보조금을 대폭 감액하여 국내 곡물 생산을 늘리 수 있도록 하여야 하고 과잉생산에 따른 쌀값 폭락으로 어려움을 겪고 있는 농가 중 희망하는 농가에 대해 적극적인 농지변경과 저리 영농자금 대출, 정부나 민간 기업이 주도하여 생산 곡물에 대한 전량 수매 등을 보장해 줌으로써 국내 농업을 활성화 시킬 수 있을 것으로 기대 된다. 또 다른 관점에서 볼 때 우리나라의 열량 기준 식량자급률은 44.3%로 매우 낮은 수준이다. 이 열량기준 자급률은 ‘1인 1일당 국산 공급열량’을 ‘1인 1일당 전체 공급열량’으로 나눈 수치이다. 하지만 먹지 않고 버리는 식량을 제외하고 실제 섭취한 식량의 열량만을 넣어 계산하면 열량 기준 식량자급률은 55%를 넘을 것으로 추정된다. 여기서 말하는 공급 열량은 국민 한 사람이 하루에 ‘섭취’한 식량의 열량이 아니라 시장에서 상품으로서 ‘소비’된 식량의 열량을 의미한다. 여기에는 조리되지 않고 폐기되거나 먹지 않고 버려진 잔반도 포함되어 있다. 또한 필요 이상으로 섭취하여 비만을 초래한 식품과 고칼로리 사치식품도 포함되어 있다. 사치와 낭비의 식생활을 전제하고 있는 열량 기준 식량 자급률의 계산은 문제가 있다. 우리는 식량안보를 이야기할 때 사치삼매의 식생활을 보장하라고 해서는 안된다. 현재 수입하고 있는 식량을 국내에서 생산하기 위해서는 국토가 3배 이상 더 필요하다. 따라서, 전통적인 식생활을 지키고 식품 폐기물을 줄이면 그 만큼 열량 기준 식량 자급률은 높아지게 될 것이다.
최근 쌀 소비 촉진을 위해 정부와 지자체에서 지역 특산미 및 브랜드 쌀 알리기에 나서고 있는 가운데 식류품 업계에서도 쌀 소비 촉진을 위해 적극적으로 참여하여 다양한 제품을 출시하고 있다. 특히, 올해 신종플루의 확산으로 건강에 대한 일반인들의 인식이 고양되면서 건강한 생활을 위한 소비자들의 욕구가 잘 맞아 떨어져 밀가루로 만들어진 제품보다 쌀 성분을 함유한 제품들이 인기를 얻고 있다. 현재 시장에서 유통되고 있는 제품으로 100% 철원 오대쌀로 만든 쌀국수 “포포면”과 떡에 소스만을 부어 간편히 전자레인지에 데워먹는 쌀 떡볶기, 우리쌀호떡(식빵)믹스, 임실 자연치즈와 이천쌀을 넣어 만든 유아전용 건강과자, 우리쌀로 만든 찰고추장, 쌀머루주(알코올 13도) 등이 출시되어 소비자들로부터 좋은 반응을 보이고 있다. 또한 많은 인원이 급식하는 군 부대나 회사 직영 식당 등에서도 우리쌀 애용운동이 활발이 전개되고 있다. 군 부대는 금년부터 떡 급식을 실시하여 전 부대원이 한달에 한번씩 우리쌀로 만든 떡을 급식하고 있으며 각종 운동경기나 행사 간 부상품으로 쌀을 구매하여 제공하고 있다. 이는 군 부대 뿐만 아니라 정부 및 민간 기업이나 각종 단체의 여러 행사에까지 이어지고 있으며, 연말연시 불우시설이나 사회복지시설에 우리쌀 보내기 운동 확대와 결식아동에 대한 쌀 기부문화 확대 등도 우리쌀의 소비 촉진에 많은 기여를 하고 있다. 이처럼 쌀 소비를 촉진시키는 것도 중요하지만 우수한 쌀을 소비자에게 잘 알리기 위한 지속적인 홍보 전략도 중요한 포인트가 된다. 언론매체를 이용한 광고, 지역별 농산물 축제의 대중화와 전국적·세계적 농특산물 축제 개발 등 지속적인 홍보가 필요하다. 대도시 소비자들에 대한 홍보를 위해 터미널, 차량, 빌딩 등에 광고물 설치와 쌀 소비자를 생산현장에 초대하는 지속적인 도농교류, 어린이와 학생 등 미래의 고객을 확보하는 노력도 병행할 필요가 있다. 소비자의 고품질 및 안전성에 대한 정보요구에 대응하기 위해서는 품질인증도 중요하지만 생산이력 추적 시스템의 도입도 중요하다. 생산이력제 도입을 위해서는 생산단계에서부터 품종, 토양환경, 적기이양, 시비, 방제, 수확, 건조, 저장, 도정 등 쌀 품질과 안전성에 영향을 미치는 모든 정보들이 기록, 관리되어야 한다. 시스템 도입 시 발생되는 비용은 원칙적으로 편익을 얻는 주체가 담당해야 하지만 초기 단계의 연구개발비 및 국민건강과 소비자 보호를 위해 공공부문에서 지원 육성하는 것이 바람직할 것이다.
안정적인 곡물 수급을 위해 선물거래를 활용하는 방법도 식량안보 과제를 해결하는 하나의 대안으로 선택할 수 있다. 선물거래는 곡물이나 광물 등의 원자재를 미래의 시점에 미리 정한 가격에 매매하기로 약속하는 거래를 의미한다. 선물거래의 경우 작황에 따른 가격 급등락 폭을 줄이면서 안정적으로 물량을 확보할 수 있는 장점이 있다. 이를 위해서 국제 곡물시장에서 선물거래에 참여하는 국내 기업에 대한 수입관세 인하 등의 각종 세제혜택을 늘려야 하고 관련 전문가 양성도 민간에 맡기기 보다는 정부 차원에서 각종 교육 프로그램 개발과 관련 세미나 참석, 전문가 양성에 필요한 적극적인 예산지원 등에도 관심을 기울려야 한다. 선물거래 활성화와 더불어 국내 업체나 공공기업이 현지의 곡물 메이저의 도움을 얻어국제 곡물 유통에 진출하는 데에는 소위 “Versus Trade"라는 형태가 가장 바람직한 비즈니스 모델이라고 생각한다. ”Versus Trade"란 일종의 교환거래로 곡물의 경우에는 선물과 현물을 일정한 베이시스 가격으로 맞바꾸는 거래를 말한다. 즉, 인프라를 갖추지 못한 신생 업체가 곡물 선물이나 선박 등을 경매시장에서 미리 잡아놓고 그 나머지 것은 모두 계약된 곡물 메이저에게 일임함으로써 제3자와는 그 곡물 메이저 대리점의 지위가 아닌 독립적인 곡물 유통업자로 거래를 하는 것이다. 그렇게 되면 저장, 보관, 운송, 설비 등에 관한 인프라를 완벽하게 구비하지 못해도 사업을 영위하기에는 전혀 지장이 없을 것이다.
안정적 곡물 수급을 위한 방안으로 세계 유수의 곡물 메이저에 비견될 수 있는 “식량공사”를 신설할 필요가 있다. 그리고 그로 하여금 국제 교역 대상 곡물을 장기 저장할 수 있는 대규모 저장시설을 국내에 건설, 운영하게 해야 한다. 곡물 수급상황이 아무리 급박해도 어떤 국가든지 일단 자국의 국경선을 통과한 곡물을 다시 자국 내로 환입시킬 수단을 갖고 있지 않다. 또, 곡물의 물류, 조작비가 매우 비싸다는 사실을 감안할 때 한번 이동된 곡물이 다시 타국으로 환적되는 일은 거의 없을 것이다. 그뿐만 아니라 그렇게 하면 막대한 액수의 부가가치(저장 보관료 등)도 창출할 수 있게 된다. 더더욱 중요한 것은 품대와 선박운임이 가장 쌀 때에 곡물을 국경선 내로 반입할 수 있기 때문에 가장 경제적으로 곡물을 도입하는 효과를 얻을 수 있을 것이다. 가령 식량공사가 국내의 한 보세항구에 곡물 전용부두를 신설하고 대규모 엘리베이터를 건설한 후 연간 수십만 톤 규모의 곡물을 보관한다고 가정하면 우리나라를 주 교역 대상으로 여기고 있는 여타 유수의 국제 곡물 메이저들도 경쟁력 확보 차원에서 이를 따르게 될 가능성이 아주 크다. 그렇게 되면 자연 우리나라가 연간 도입해야 할 곡물 대부분을 우리 국토 내에서 미리 확보하는 셈이 된다. 이 경우 우리가 가장 먼저 얻을 수 있는 이익은 선·현물 간의 베이시스 차이가 가장 큰 시점에 곡물을 확보할 수 있다는 점이다. 국물의 베이시스는 크게 보관료와 금융비용, 그리고 저장 감모손실 등에 의해 결정되고 있으므로 통상 수확 직후가 제일 크고 인도일에 가까워질수록 점점 작아진다. 그것이 곧 우리나라가 얻게 될 부가가치인 동시에 무역수지상의 수익이기도 한 것이다
국제 곡물가격 변동에 대한 조기 경보시스템 구축은 안정적인 곡물 수급과 가격 변동에 대한 위험요소를 사전에 제거하여 식량안보 위기사태를 극복할 수 있는 효과적인 방법이 될 수 있다. 식량안보에 관한 정보교류를 위한 공식적, 비공식적 공개포럼을 통해 다양한 출처의 정보를 지속적으로 수집하여야 하고 국제기구에서 발행하는 각국 정부기관들의 동향보고서를 포함한 간행물도 적극 활용하여야 한다. FAO의 상품무역부 소속 품목전문가들의 다양한 품목에 대한 분석자료를 활용하고 지역별·국가별 조기경보 및 식량정보시스템을 계획하고 지원하는 책임을 맡고 있는 식량안보·농업사업분석국과의 교류도 중요하다. 또한 조기 경보시스템의 원활한 운용을 위해 국제적인 협력기구와의 정보 교류사항으로 국제연합 난민 고등판무관에서 난민 관련 데이터를, 세계기상기구로부터 기상 데이터를 지원받아야 하며, 국제노동기구로부터 실업과 빈곤수준에 관한 정보와 국제국물이사회에서 국제시장, 수출가격, 운임률에 관한 데이터 정보를 상호 교류해야 한다. 아울러, 전세계 식량 작물에 대해 위성이미지를 이용할 수 있는 식량 모니터링 시스템 구축도 병행되어야 한다. 이를 통해 현재와 과거의 이미지를 비교함으로써 가뭄과 강우량이 적은 지역을 정확히 파악할 수 있을 것으로 기대된다. 더 나아가 곡물의 대차대조표, 지도식 도표와 위성이미지를 분석할 수 있는 소프트웨어와 인터넷을 통한 실시간 정보제공이 가능한 통합정보시스템의 개발도 늦추어서는 안되는 중요한 과업으로 인식하여야 할 것이다.
국제 곡물 유통업계는 아직도 철저히 얼굴로 장사하는 분야라고 할 수 있다. 물론 거래방식은 이미 오래전에 시스템화 · 디지털화 하였지만, 인간관계는 지극히 보수적인 아날로그 형태를 유지하고 있다고 해도 과언이 아니다. 다시 말해서 회사를 중심으로 복수의 곡물 메이저와 신뢰할 수 있는 은행, 선물 중개사, 투자 자문사, 정보 제공사, 운송회사 및 선사, 생산자 및 로컬 딜러, 관련 공공기관, 협회와 단체 등 무수한 외부 조직과 그 관계자가 포진해 있는데 그들 모두와 하나같이 돈독한 인간관계를 유지하는 것도 중요한 일이다.단 일분이 멀다 하고 변동되는 시장 상황 하에서 그에 맞게 신속히 대응하지 않으면 기회를 놓치게 된다. 이런 관점에서 우리나라는 하루라도 빨리 현지 국제 곡물 유통업계 종사자들에게 얼굴이 친숙한 한국인들을 보다 많이 양성해 인맥을 통한 국제 곡물 수급상황에 대한 조기 경보도 가능하도록 국제적 관계를 유지해야 할 것이다.
마지막으로 식량위기를 해외 농업개발의 기회로 삼아야 한다. 최근 국제 곡물가격의 폭등과 급속한 수급 불안정으로 일부 곡물 수출국들이 수출을 금지하면서 식량안보에 대한 우려가 현실로 다가오고 있다고 할 수 있다. 이런 가운데 식량위기 대처방안의 하나로 해외식량기지 개발이 주목받고 있으며, 인도네시아 등 동남아 지역은 물론이고 몽골과 러시아, 남미지역까지 식량기지로 활용하는 방안들이 계획되고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 해외 농업개발의 실패사례를 분석해 보면 자연조건, 현지 법과 제도, 정치·사회·문화·관습, 현지노동자의 질적 수준, 현지 조방농업과 관련 기술수준, 지역과 생산 인프라 및 사회간접 인프라 등 사전 타당성에 대한 검토가 미흡했기 때문이다. 또 전문 경영인 및 현지 전문가 확보 실패와 판로 확보 실패, 시범사업 이후에 관련 사업들에 대한 사후관리 미흡, 정책자금 및 기술·자재 지원 전무, 명확한 비전과 전략 부재 등도 주요 실패 사례로 판단 할 수 있다. 따라서 향후 해외진출 전략을 수립할 때는 이같은 요인들에 대해 철저한 준비를 해야 한다. 우선 진출 지역을 선정할 때는 기후와 자연조건, 농지의 규모와 질, 수자원 이용수준, 사회간접시설 구조, 경제성, 투자유치 조건, 해당국의 식량사정, 유통 판매조건, 운송거리, 정치·경제·사회적인 안정 등을 종합적으로 고려해야 한다. 전략 품목을 결정할 때는 해외 의존율 비중과 수입규모가 높은 품목인지 여부와 관련 산업에서 비중이 높은지 여부, 상대국이 대량 보존하고 있는 품목인지 여부, 경쟁력이 약화되는 품목인지 여부, 바이오 연료 대상 품목인지 여부 등을 꼼꼼히 따져봐야 한다. 이 같은 요소를 종합해 보면 옥수수, 콩, 밀, 사탕수수 등이 대표적인 전략 품목으로 꼽힐 수 있을 것이다. 또한, 해외진출 방식에는 수출방식과 계약생산 방식, 해외직접투자 등이 있다. 이 중 해외직접투자는 가장 적극적인 진출방식이지만 위험도가 높다는 단점이 있다. 또 소유지분에 따라 단독투자, 합작투자가 있고 설립형태에 따라 기업신설, 인수 합병이 있으며 위험도는 단독투자, 합작투자, 자사를 통한 수출, 대리상·유통업자를 통한 수출, 간접수출 순으로 높아진다. 따라서 해외진출을 계획할 때는 이같이 다양한 방식에 대한 연구가 반드시 선행 되어야 하며. 해외 농업개발에 있어 정부의 역할이 중요하다. 정부가 주도하면 통상마찰 등의 문제가 있기 때문에 주도할 수는 없지만 자금 지원 및 제도 개선 등의 지원 역할을 담당해야 한다. 우선 전략 곡물에 대한 해외 확보 계획을 수립하고, 민간기업에 기술·자금·정보 등을 지원해야 한다. 또 사전 타당성 조사, 시범사업 실시, 인프라 조성단계, 경영단계 등 각 단계에 맞춘 지원책을 마련해야 한다. 곡물은 자원이고 안보적 성격을 띠고 있는 것이기 때문에 정부의 지원이 반드시 이루어져야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구배경 및 목적 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 3
• 제 2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 4
• 제 2장 세계 곡물시장의 동향 5
• 제 1절 곡물 수급 여건의 변화 5
• 1. 곡물수요 여건의 변화 5
• 2. 곡물공급 여건의 변화 11
• 3. 곡물메이저의 시장지배력 강화 14
• 제 2절 곡물 수급 및 가격동향 16
• 1. 곡물수급 동향 16
• 2. 곡물가격 동향 19
• 3. 향후전망 25
• 제 3장 우리나라 곡물 수급과 전망 31
• 제 1절 곡물 수급 동향 31
• 제 2절 향후 전망 34
• 제 4장 식량안보 36
• 제 1절 식량안보의 개념 36
• 제 2절 식량안보의 중요성 38
• 제 3절 곡물 수급관련 주요 식량 안보정책 41
• 1. 수출규제 정책 42
• 2. 자국생산의 안정화 정책 49
• 3. 수입규제의 완화정책 50
• 제 4절 곡물 수급과 식량안보 52
• 1. 곡물수급 동향에 따른 국내 파급효과 52
• 2. 식량안보에 미치는 영향 55
• 제 5장 우리나라 식량 안보 과제와 해결방안 57
• 제 1절 국가 안보 차원에서 본 식량안보 과제 57
• 1. 식량자급률 목표치 달성 58
• 2. 쌀 소비 촉진을 위한 식품개발 확대 59
• 3. 선물시장 활용 및 식량안보비축확대 59
• 4. 국제곡물에 대한 조기경보시스템 구축 60
• 5. 해외농업개발추진 60
• 제 2절 식량안보 과제에 대한 해결방안 63
• 제 6장 결론 71
• 참고문헌 75