국제사회의 북한개발지원과 대안적 지원방안 모색 : 국제적십자연맹(IFRC)의 CAS(Cooperation Agreement Strategy) Program 분석을 중심으로 = (A) search for alternative measures of international development assistancefor north Korea

국문 초록 (Abstract)

1995년 북한의 대홍수로 말미암아 시작된 국제사회의 북한에 대한 본격적인 지원은 대부분 인도주의적인 지원에 머물렀다. 그러나 이러한 지원이 15년이 지나감에도 불구하고 별다른 효과를 거두지 못하고 있는 실정이다. 이는 철저히 폐쇄적인 북한의 특수한 상황에 원인이 있겠지만 국제사회의 무분별한 지원이라든가 일괄적이지 못했던 지원방식의 문제도 배제할 수 없다.
본 연구는 그동안의 북한에 대한 국제사회의 지원방식을 평가하고 대량의 지원에도 불구하고 북한의 개선되지 않는 식량사정 및 빈곤 상황을 감안하여 어떠한 정치적 상황에도 지속될 수 있는 대안적 지원방법을 국제개발원조의 관점에서 고찰해보고자 한다.
특히 원조의 효과성이 논의되고 있는 공적개발원조의 틀에서 북한지원에 적용할 수 있는 선행연구를 살펴봄으로써 북한개발지원의 유용성을 찾아보았다. 북한의 정체성(독재국가이면서도 정치적 상황이 불안한 저소득 국가․사회주의 국가)을 생각해볼 때, 국제사회가 바라보는 시각에서 취약국가 모델과 체제 전환 국가모델을 적용해 볼 수 있었다. 그러나 OECD/DAC이 제시하는 이 두 모델 모두 북한이 국제사회와 정상적인 관계회복이 불가능할 경우, 무용지물이 된다는 한계성이 존재하여 새로운 접근방식이 요구된다.
실제 북한에 대한 지원은 1995년부터 2005년까지 UN의 합동지원호소에 따라 약 16억 달러 정도의 원조가 이루어졌으며, 분야별로 다양한 프로그램이 시행되었다. 그 중에서도 세계식량기구(WFP)의 지원이 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 개발지원부분에서는 유엔개발기구(UNDP)의 지원이 두드러졌다. 그러나 UNDP의 꾸준한 지원에도 2007년 자금의혹사건이 터지면서 투명성, 책무성 등의 결정적인 원조의 신뢰가 떨어졌다.
양자 간 원조에서는 미국과 중국, 일본 등이 가장 많은 지원을 하였으나 정치적인 관계의 변화에 따라 지원이 지속적이지 않았다. 그에 비해 스웨덴, 스위스, 호주 등 국가에서는 정치적 연관성 없이 일관성 있게 지원을 한 특징을 보였다. 그러나 대부분의 국가들은 북한의 핵무기․미사일 문제로 북한에 대한 인식이 나빠지면서 그 지원을 중단하거나 규모를 축소시켰다. 이에 비해 다자 간의 원조는 UN의 분야별 기구들을 통하여 그나마 지속적으로 지원을 감행하였다. 그러나 세계경제의 악화, 미국의 일방주의적 국제정치의 흐롬에 영향을 받아 북한에 대한 지원도 자유롭지 못했다. NGO의 북한의 지원은 정부 간 지원에 비해 북한에 대한 접근성이 수월하여 꾸준히 인도주의적 지원을 해왔으나, 투명한 모니터링의 제한으로 실제적인 취약계층에 대한 지원에 어려움을 겪었다.
한편 국제적십자연맹(IFRC)의 지원은 달랐다. 국제 인도주의적 단체인 IFRC는 정부도 NGO도 아닌 독립적인 성격의 단체로써 오래된 역사와 비전, 원칙을 가지고 북한 지원에 있어서도 지속성과 탁월성을 보이고 있다. 그 중에서 대안적 프로그램의 사례로 살펴 본 CAS Program은 공여국들의 협력 거버넌스는 물론 북한 주민들의 자발적 역량구축을 위한 지역 공동체를 형성함으로써 인도주의적 가치와 개발협력으로서의 성격을 지니고 있다. 각 프로그램의 구성요소마다 목표를 제시하고 일정한 기간마다 재정 보고와 사업의 내용들을 보고함으로써 피트백과 투명성의 효과를 얻고 있다. 이러한 CAS Program을 통하여 새로운 접근방식의 프로그램을 고찰해 보았다.
마지막 장에서 필자가 직접 제시한 대안적 프로그램 지원 방안은 수원국인 북한의 자발적 참여와 역량 강화에 초점을 두고 있다. 또한 CAS 프로그램과는 달리 산업과 인적자원 개발에 중점을 두고, 공여국 간의 협력 거버넌스를 통해 다양하게 지원을 가능케 하였다. 북한 당국도 오래된 경기 침체의 상황을 비추어 보았을 때, 충분히 개발지원으로의 협력 의지가 엿보인다. 또한 북한의 의지에 따라 자금 확보도 가능해질 것이다.
이러한 대안적 프로그램의 접근방식을 통하여 국제사회의 효용성 없는 북한지원에 대한 오명을 벗고 궁극적으로 북한 주민들의 삶 개선은 물론 북한 정부가 국제사회와 정상적인 관계를 이루는 진정한 회복을 기대해 본다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The full-fledged support of the international community for North Korea which began in 1995 as a result of a huge flood, hasn't achieved effects even after it has been 15 years. This study rates the support approach of the international community for North Korea and studied alternative ways to continuously support regardless of any political situation.
First, in the framework of official development assistance, the previous studies that can be applied on North Korea Support was examined and it was possible to find usefulness of North Korea Development Assistance. When we think of the identity of North Korea (although it is a dictatorship, it is a unstable political nation with low income nation at the same time), the vulnerable state model and transition state model can be applied from the point of view of international community. But the two models proposed by OECD/DAC both have a limit in if North Korea is unable to have normal recovery with the international community, it will be useless so a new support approach is much needed.
Actually, the support for North Korea has been around $ 1.6 billion from 1995 to 2005 according to joint appeal to support from the U.S. and there were various supports for each division. But most of the support is focused on the food aid and as a result of the funding scandal of UNDP which was being constantly working for support development. But now, the transparency of UNDP is being accused and it can bring fatal results. In the bilateral aid, the U.S., China, Japan and other countries have supported the most but compared to Sweden, Switzerland, Australia there was no consistency of support due to political reasons. Multilateral aid was planned to be supported through sectoral organizations of the UN but as a result of global economy crisis and the unilateral effect of the U.S. international politics, the support for North Korea has not been freely conducted. The NGO support for North Korea is more independent than the other channels so it was easier to approach it but this also is intermittent and not systematically assumed in the greater appearance of aid.
But the support of Korea (International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies: IFRC) was different. The International humanitarian organization, IFRC is not a government or an NGO so it has a unique characteristic and with long history, vision, and principles, its support for North Korea is excellent and sustainable. Especially among them, the CAS Program which is an example of an alternative program, it had a cooperation of donor countries in governance as well as creating the community to help the North Koreans to voluntarily build themselves so this group has a development cooperation characteristics. Centered on analysis of this program, a new approach method was reached and an alternative program was configured.
Measures of alternative program support is focusing on the voluntary participation of the recipient country, North Korea and focus on the capacity building. Additionally unlike the CAS Program, it is aimed at long-term development in the field of industrial and human resources planning to support the governance between the cooperation of various donors.
Through alternative approach of the program, take off the stigma of the international community not supporting the efficacy. Through this, it will improve the lives of North Korean citizens and also expect that the government of North Korea and the international community will make up a normal relation to move forward in recovering their relationships.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• 제1장 서 론
• 제1절 문제제기 및 연구 목적 1
• 제2절 연구 방법 및 한계 4
• 제2장 선행 연구
• 제1절 취약 국가 모델과 북한 7
• 제2절 체제 전환국 모델 접근법 11
• 제 3장 국제사회의 북한 개발지원 현황
• 제1절 양자 간 원조 현황 16
• 제2절 다자 간 원조 현황 24
• 제3절 NGO의 북한지원 현황 31
• 제4장 국제사회의 북한 개발지원 평가
• 제1절 정치 ․ 경제적 관계 36
• 1) 양자 간 원조의 문제점 36
• 2) 다자 간․ NGO 원조의 문제점 39
• 제2절 지원 분야의 한계 41
• 제3절 평가의 불확실성 42
• 제5장 IFRC의 CAS(Cooperation Agreement Strategy)
• 프로그램 사례 분석
• 제1절 사업의 취지 및 내용 49
• 1) 재난 관리 51
• 2) 보건 52
• 3) 조직 개발 및 역량 강화 54
• 제2절 사업의 특징 56
• 1) Norms 56
• 2) Forms 57
• 3) Technology 58
• 제6장 대안적 프로그램 모색
• 제1절 새로운 접근 63
• 1) 개발지원이 아닌 개발협력의 방식 65
• 2) 프로젝트가 아닌 프로그램의 방식 67
• 3) 원조 효과성 적용과 지역공동체에 기초한 프로그램 69
• 제2절 프로그램 기획 및 내용 73
• 1) 프로그램 개요 73
• 2) 프로그램 접근 방식 77
• 3) 프로그램 내용 80
• 4) 프로그램 실제 85
• 5) 프로그램 평가 89
• 제3절 프로그램 효용성 및 한계 94
• 1) 자금 확보 94
• 2) 북한의 자발적 참여 의지 97
• 제7장 결 론 100
• 참고문헌 106
• Abstract 112