지방자치단체의 행정기능 변화에 관한 연구 : 예산분석을 통한 기관성격 및 서비스전달방식의 변화 = A Study on the Change of Local Government

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 Clark & Dear(1984)의 자본주의 국가기능이론과 Dunleavy(1991)의 관청형성이론을 적용하여 민선자치 이후 지방행정기능의 변화에 대한 연구를 시도하였다. 본 연구에서 국가기능이론과 관청형성이론을 적용하는 이유는 지금까지 지방행정기능을 종합적․체계적으로 설명할 수 있는 이론(설명틀)이 아직 부재한 것이 가장 큰 원인이라 할 수 있다.
국가기능이론과 관청형성이론이 국가(행정)기능을 대상으로 한 이론이긴 하지만, 이를 지방행정기능에 적용함으로써 지방행정연구에 대한 체계적인 이론적․실증적 연구를 위한 토대를 마련하는데 기여를 하고자 함이다.
본 연구의 시간적․공간적 분석대상은 1999년(2000년), 2003년, 2007년도 각 3개 연도별 광역자치단체 및 기초자치단체 그리고 경기도 고양시, 충청북도 청주시, 전라북도 전주시, 경상북도 포항시, 경상남도 마산시 등 지역별로 선정한 기초자치단체 5개 개별시를 분석대상으로 하였다.
연구내용을 간략히 살펴보면, 먼저 12개 지방행정기능을 Clark & Dear(1984)의 자본주의 국가이론에서 제시하는 네 가지 기능유형에 따라 재분류한다. 그리고 분류한 4개 대기능과 12개 중기능을 Dunleavy(1991)의 관청형성이론을 적용하여 예산유형별․기관유형별로 분석하여 지방행정기능의 성격변화와 서비스전달방식을 규명하고자 하였다.
그리고 실제 분석을 위한 ‘분석매트릭스’(analytical matrix)를 구성하여 자본주의 국가기능(Clark & Dear, 1984)에서 제시하는 합의, 생산, 통합, 집행의 네 개 기능유형에 의해 지방행정기능을 분류하고, Dunleavy(1991)의 관청형성이론에 따른 예산분석을 통해 지방행정기능의 성격과 변화 그리고 서비스전달방식에 대해서 살펴보았다. 그리고 기존 국가기능에 대한 선행연구를 통해 지방행정기능과 국가행정기능의 성격을 상호 비교․논의하였다.
분석결과를 요약하면, 전체적으로 지방행정기능은 광역자치단체는 통제기관의 성격을 가지며 서비스는 공공부문의 간접 전달방식에 의해 수행되고 기초자치단체는 이전․계약기관으로서 서비스는 민간부문을 통한 간접 전달방식에 의해 수행되고 있다. 박희정 외(2001), 한원택 외(2002), 라휘문(2002) 등의 연구에서도 광역자치단체의 도의 경우 2000년 이후, 통제기관의 성격이 강화되고 기초자치단체인 시․군은 이전․계약기관의 성격으로 전환된 것으로 나타나 본 연구의 분석결과와 유사함을 알 수 있다.
기능별로는 즉, 지방행정기능에서 합의 및 집행기능은 전달․규제기관의 성격이 강하고 서비스는 해당기관의 직접 전달방식에 의해 수행되고, 생산 및 통합기능은 이전․계약 및 통제기관의 성격이 강해 민간 또는 여타 공공부문을 통한 간접 전달방식에 의해 수행되는 것으로 볼 수 있다. 이러한 지방행정기능별 성격도 국가행정기능의 성격과 비슷하게 나타나고 있음을 알 수 있다. 즉, 김근세․권순정(2000)의 연구에서 중앙행정기관의 합의 및 집행기능은 전달기관으로서 성격을, 생산기능은 이전․계약기관과 통제기관의 성격을 그리고 통합기능은 이전기관의 성격을 갖는 것으로 나타난 것이다.
특히, 전체적인 기능의 측면에서 지방행정기능은 이전․계약기관과 통제기관의 성격을 가지는 것으로 볼 수 있는데, 우리나라는 물론 미국, 일본 등의 국가기능도 1990년대 이후 예산집약적인 통제기관 및 이전․계약기관의 성장으로 정리되고 있다(정용덕․최태현, 1999b; Jung et al., 2001; 김근세, 2005).
따라서 지방행정기능도 국가행정기능과 마찬가지로 국가의 거시적인 목표나 전략을 어느 정도 공유하면서 국가목표나 전략을 추구한 것으로 볼 수 있을 것이다. 또한 1980년대 이후 세계적인 신자유주의적 정부개혁의 흐름 속에서, 우리나라는 1990년대에 들어서 중앙정부는 물론 지방자치단체도 신자유주의적인 정부개혁을 추구하면서 나름대로 관청형성전략을-광역자치단체는 통제기관의 관청형성전략을 기초자치단체는 이전․계약기관의 관청형성전략을-구사했다고 볼 수 있을 것이다.
마지막으로 본 연구는 Dunleavy(1991)의 관청형성이론이나 Clark & Dear(1984)의 자본주의 국가기능이론 등 국가기능(기구)에 관한 이론들을 지방행정기능에 적용하여 의미있는 결과와 함의를 도출함으로써, 앞으로 지방행정기능에 대한 연구에서 보다 종합적이고․체계적인 이론적 논의와 다양한 실증적 연구의 토대를 제공하는데 도움을 줄 수 있을 것으로 기대해 본다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the change of local government functions through expenditure budget analysis since 1995, when the direct election of local executive began. To accomplish the purpose of this study, I applied the ‘bureau-shaping model' of Patrick Dunleavy(1986; 1991). The bureau-shaping model posits the diversity of government agencies, which is different from the models of bureaucracy of Max Weber and the traditional public choice theories(Niskanen, 1971).
Dunleavy's agency types stem from an understanding of budget types. Types of budget in the bureau shaping model are divided into core budget, bureau budget, program budget and super-program budget(Dunleavy, 1985).
First, A core budget consists of running costs for personnel and goods directly consumed by its operations, plus any capital expenditure on equipment or buildings needed for basic functions. Second, the bureau budget includes all the core budget items above, plus any monies, which the agency pays out directly to the private sector. Third, the program budget includes the bureau budget, plus any monies that the agency passes on to the other public sector bureaus for them to spend. Finally, the super-program budget consists of the agency's program budget, plus any spending by other bureaus from their own resources over which the agency either exercises some policy responsibilities, or which it can wholly or partially claim political credit.
In developing an analytical framework of government agencies, Dunleavy(1991) presents the following five basic agency types. First, delivery agencies are the classic line bureaucracies that directly produce outputs or deliver services to citizens or enterprises, using their own personnel to carry out most policy implementation. This function is usually labor-intensive, so it tends to have large core budgets in relation to their functions.
Second, regulatory agencies limit or control the behavior of individuals, enterprises or other bodies, using licensing systems, reporting controls, performance standards or similar systems. Since there are primarily inspecting and paper-moving organizations, their core budgets absorb a high proportion of their bureau or program budget. The regulatory agencies appear cheap in budgetary terms because they externalize many of the costs onto regulated.
Third, transfer agencies handle payments of subsidy or entitlement to private individuals or firms by the government. They are mainly money-moving organizations, therefore the core budget absorbs only a fraction of the bureau budget. Also, the bureau budget usually absorbs almost all of a transfer agency's program budget.
Fourth, contract agencies are concerned with developing service specifications or capital projects for tendering, and letting contracts to private sector firms or non-for-profit organizations. So, contract agencies' core budgets typically absorb a modest share of their bureau budget, albeit, more than would be the case for transfer agencies. Bureau budgets comprise, of course, almost all of contract agencies' program budgets.
Fifth, control agencies channel funding to other public sector bureau in the form of grants or inter-governmental transfers, and supervise the spending of the money and implementation of policy at other local governments. So, the core budgets of control agencies typically consists of only a fraction of the sums transferred, and the bureau budgets are also a small part of the program budgets.
In addition to these basic agencies, Dunleavy adds three additional agencies to create an exhaustive typology for the analysis: taxing, trading, and serving agencies.
In this study, budget data of local governments include aggregated budget data of 16 metropolitan city/province(upper-levels), 230 city/county/autonomous district(lower-levels) and 5 individual cities (Goyang, Cheongju, Jeonju, Pohang, Masan city) of lower levels in 1999(2000), 2003 and 2007. To gather budget data (settled expenditure of general account by item) of local governments in Korea, I refer to the ‘financial yearbook of local government'(Ministry of Public Administration and Security, 2000; 2001; 2004; 2008).
This study is carried on through the following steps. First, this study classified 12 local government functions in local budget into consensus, productive, integrative, and executive functions according to the Clark & Dear(1984) model.
Second, I break down these four functions into four budget categories(core, bureau, program, and super-program budgets) and five basic agency types (delivery, regulatory, transfer, contract and control agency). The criteria of classification depend upon the definition and nature of each budget category and agency type. Especially, this study focused on vertical differentiation of upper-lower levels and horizontal differentiation of 5 individual cities of lower-levels.
Third, I discuss the characteristics of local government functions, their change and the service delivery options, and provide implications and limits to this study.
These findings are as follows:
First, the major finding of the present analysis is the difference between upper-levels functions and lower-levels functions. I found that the upper-level functions have the characteristic of control agency, which gives the money to other public sector (public enterprises, lower-levels, etc) and supervises the spending of the money at other public sectors, While the lower-levels functions have the transfer/contract function (agency), which moves the money to private sector in the form of grants or subsidy.
Therefore, local public services in the upper-levels are indirectly delivered by other public sectors, and the lower-levels, as a contact point to local residents, provide various services and goods by the private sector (individuals, firms or non-for-profit organizations) at the local level.
Second, local government functions were changed as time has gone by, that is, control function (agency) in the upper-levels and transfer/contract function (agency) in lower-levels have been strengthened since 1999 (or 1995).
Third, several previous findings of central government functions (or state functions) reporting state functions have had budget intensive control and transfer/contract agency (function) since the 1990s(Jung and Choi, 199b; Kim and Kwon, 2000; Kim, 2005), therefore, these support above the present results.
Applying the bureau-shaping theory of Dunleavy(1986; 1991), this study suggests that the local governments (upper-levels and lower levels) should pursue the bureau-shaping strategy their own way; local governments have been shaping their delivery/regulatory function into transfer/contract function(lower levels) and control function(upper-levels).
Finally, the previous empirical works or theories, most of which are about state function or apparatus, provide far little systemic theoretical explanation for the local government functions. Therefore, a better developing of the explanatory framework or empirical studies that are crucial to local government functions is important. This study shows that capitalistic state functions-consensus, productive, integrative, and executive functions-of Clark & Dear(1984) can be applied to the local government functions. For this reason, the results of this study should be viewed as tentative, and further investigation is most desirable.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 5
• 제2장 행정기능에 관한 이론 및 실제 고찰 7
• 제1절 행정기능의 의의 및 변화 7
• 1. 행정기능의 개념과 특성 7
• 2. 행정기능의 내용 9
• 3. 행정기능 변화에 관한 이론 16
• 제2절 관청형성이론의 전개 25
• 1. 관청형성이론의 등장 및 발전 25
• 2. 관청형성이론의 기본전제 31
• 3. 관청형성이론의 주요 내용 36
• 4. 관청형성이론과 서비스전달방식 45
• 제3절 지방행정기능의 분류와 실제 51
• 1. 우리나라 지방행정기능의 분류 51
• 2. 광역-기초자치단체간 관계 및 기능수행 실태 54
• 3. 주요 외국의 지방행정기능 사례 60
• 제3장 연구조사설계 64
• 제1절 분석을 위한 구상 64
• 1. 전제 : 관청형성이론의 적용 64
• 2. 분석매트릭스 정립 73
• 제2절 조작화 및 자료수집․분석방법 87
• 1. 예산의 분류 및 조작화 87
• 2. 자료수집 및 분석방법 89
• 제4장 분석결과 제시 94
• 제1절 기능별․예산유형별 분석결과 94
• 1. 광역자치단체에 대한 분석결과 94
• 2. 기초자치단체에 대한 분석결과 106
• 3. 5개 개별시에 대한 분석결과 119
• 제2절 분석결과의 비교 및 논의 140
• 1. 기관성격의 변화 140
• 2. 서비스전달방식의 변화 151
• 3. 소결론 156
• 제5장 결론 및 함의 159
• 제1절 연구결과의 종합 159
• 1. 지방행정기능의 변화 159
• 2. 국가행정기능과의 관계 161
• 3. 결 론 163
• 제2절 정책적 함의 및 한계 169
• 1. 관청형성전략의 추구 169
• 2. 정부간 기능조정의 필요성 170
• 3. 연구의 한계와 향후과제 172
• 참고문헌 174
• Abstract 184