분권형 대통령제 도입의 필요성에 관한 연구|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Any country is bound to adopt a power structure compatible to its own political culture and circumstances of the times. The political power structures in these days can be roughly classified into the following three types: the presidential system, the parliamentary government, and the hybrid system between the two.
Except the short experience of parliamentary government in the Second Republic, Korea has kept to the presidential system until now since the birth of its First Republic. Even though our contemporary government basically takes from the American presidential system, it is quite doubted whether the system is congruent to our political culture. This skepticism might result from the fact that our government structure has given rise to lots of side effects because of its power concentration to one person, that is, the president. A serious problem here is that these abuses are working as a fatal impediment to national competitiveness by hampering our political development and effective state management. Needless to say, this is why the decentralized presidentialism recently gets attention as a key solution for Korea's political reform.
Not to speak of the Rhee Syngman government based on paternalistic authoritarianism and the era of despotic rule with an iron fist by Park Chung Hee and Chun Too Hwan, Korean politics even since the 1987 democratization, still exposing various deep-rooted political ills, has long been stalled in a stalemate without reaching at sound democratic consolidation. It is largely acknowledged by most ordinary people, let alone the majority of politicians and specialists, that these negative political phenomena result mainly from the abuses of the presidential system. Especially ordinary people become sick and tired of the evils of monarchical presidentialism. Even so, they do not seem to prefer so much a parliamentary government system that had been once failed at the time of the Second Republic. This tells us that many people want third solutions suitable to our political culture, which are neither of presidential nor parliamentary system. One of the third solutions would be a divided presidential system, which is to be dealt in this study.
Taking into account recently heated debates on whether modifying the current presidential system to delegate large portion of the president's authority to other government bodies like the Prime Minister or amending the constitution to adopt a semi-presidential system, this study examines problems of the present presidentialism and attempts to scrutinize the propriety of introducing a divided presidential system into the contemporary Korean politics.
First of all, this study pays attention to theoretical considerations on division of powers and the types of government in the presidential system. The American presidential system can be regarded as an ideal type since it realizes the rule by the administrative, the legislature, and judiciary branch based on the strict principle of the division of powers. However, it is also true that the American system often bring about no small problems, especially of despotisation, concentration and abuses of powers, and the subsequent rampancy of corruptions and irresponsible politics, when it is operating in different soils outside the United States. Focusing on these negative evidences, we need to review American scholars' critical viewpoints and evaluations on the presidential system.
This study also examines the transitional process of the power structure and the characteristics of the past successive governments since the 1948 founding of the Republic of Korea to figure out their mechanisms and operational limits. This attempt is expected to be helpful in understanding the historical roots and problems of our present power structure.
Then this study analyses the urgent structural problems of the current presidential system, grasps the phases of debates on constitutional amendment since the democratization, and scrutinizes the necessity and direction for constitutional revision of the present power structure.
Finally, this study diagnoses the appropriateness of introducing a divided presidential system. After reviewing the propriety of the French-type of semi-presidential system as a model for the divided presidential system, this study considers the features of the divided presidential system and its applicability to Korean political soil, then provides concrete steps towards its institutionalization.
When paying attention to the facts that we live in a globalized and information-oriented world in the 21st century, and that it has been over 20 years since the 1987 constitution, it needs hardly to be said that our timeworn power structure should be reformed into a new type befitting the present age. It would be awkward if the debates on the constitutional reform are simply centered on whether it adopts the four-year-term presidentialism allowing one reappointment or keeps the current five-year- single-term presidential tenure. We should deliberate ways to reach at true democratic consolidation after democratization. This means our power structure should be reformed to secure the division of powers. Not until a structure in which the administrative, legislature, and judiciary bodies are rightly working based on the principle of checks and balances is established, the Korean political society can not have sincere productive political process.

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국문 초록 (Abstract)

어느 나라이든 각국의 고유한 정치문화와 시대 환경에 걸맞은 권력구조를 채택하고 있다. 다시 말해 제각기 대통령제나 의원내각제, 또는 이 둘을 절충한 정부형태를 채택하여 운용하고 있다.
우리나라는 제1공화국 탄생과 함께 대통령제에 입각한 권력구조를 채택한 이후, 제2공화국에서 잠시 의원내각제를 경험하기는 했으나, 오늘날까지 이 대통령제 정부형태를 고수해 오고 있다. 그런데, 우리의 현행 정부형태는 기본적으로는 미국식 대통령제를 채택하고 있기는 하지만, 그것이 우리의 정치문화와 상합(congruence)하는 것인지에 대해서는 상당한 의문이 제기되고 있는 실정이다. 그 가장 큰 이유 중의 하나는 우리의 현행 정부형태가 대통령 1인에게 권한이 집중되어 있어 많은 부작용을 낳고 있기 때문일 것이다. 문제는 이러한 폐단이 우리의 정치발전과 효율적인 국정운영을 가로막아 국가 경쟁력을 심각하게 저해하는 치명적 요소로 작용하고 있다는 점이다. 최근 들어 분권형 대통령제가 한국정치개혁의 열쇠로 각광받는 이유는 바로 여기에 있음은 두말할 필요가 없다.
가부장적 권위주의에 입각한 이승만 정부시기, 군부권위주의에 바탕을 둔 박정희, 전두환 철권 독재 시기는 물론이려니와 1987년에 달성한 민주화 이후에도 우리 정치는 여전히 여러 가지 병리현상을 보이며 아직도 민주주의의 공고화(consolidation of democracy)가 제대로 이루어지지 못하고 있는 답보상태에 머물러 있다. 이러한 부정적인 정치현상이 발생되는 주원인 중의 하나가 대통령제의 폐단으로부터 비롯되고 있다는 데 대해 대다수 정치가나 전문가들은 물론, 대부분의 일반 국민들도 인정하고 있다. 특히 일반국민들은 제왕적 대통령제의 폐해에 식상해 하고 있다. 그렇다고 해서 제2공화국 시기에 실패한 바 있는 내각제 정부형태도 그다지 선호하고 있는 것 같지는 않다. 이는 많은 사람들이 대통령제도, 내각제도 아닌 우리의 정치문화에 걸맞은 제3의 해법을 원하고 있다는 사실을 말해 준다. 그 제3의 해법 중의하나가 바로 본 연구에서 다루고자 하는 분권형 대통령제라고 할 수 있다.
본 연구는, 현행 대통령제의 문제점을 살펴보고, 정계 일각이나 일부 정치학자들이 주장하고 있는 바와 같이, 대통령의 권한을 국무총리 등 다른 국가기관에 대폭 위임하는 방향으로 현행 대통령제를 운용하거나, 의원내각제적인 요소가 강화되는 정부형태 또는 이원집정부제적인 정부형태 등으로 개헌하는 문제를 검토하고 있는 상황들을 고려하면서, 분권형 대통령제의 도입의 타당성을 검토하고자 한다.
본 연구는 먼저 권력분립과 대통령제 정부형태에 대한 이론적 고찰에 초점을 맞추고 있다. 엄격한 권력분립이론에 의거하여 입법권, 행정권, 사법권의 분할통치체제가 이루어진 미국 대통령제는 하나의 이념형(ideal type)으로 볼 수 있다. 그렇지만, 이것이 미국을 벗어난 곳에서는 운영과정에서 적잖은 문제점이 나타나고 있는 것이 사실이다. 주로 독재화, 권력의 집중과 남용, 그에 따른 부패의 만연, 무책임 정치의 폐해들이 속출하고 있다. 이들 근거를 대상으로 대통령제의 문제점을 적시하고, 미국학자들의 대통령제에 대한 비판적 관점 및 평가를 살펴볼 필요가 있는 것이다.
본 연구는 또한 역대 권력구조의 작동과정과 운용상의 한계가 어떠했는지 살펴보기 위해 1948년 대한민국정부 수립 이후 지금까지 진행돼 온 권력구조의 변천과정과 역대 정부형태의 성격을 살피고 있다. 이와 같은 노력은 우리의 현행 권력구조의 역사성과 문제점을 파악하는 데 큰 도움을 줄 것이다.
본 연구는 다음으로 현행 대통령제가 구조적으로 안고 있는 당면 문제점들을 상세히 살펴보는 한편, 민주화 이후 개헌논쟁 양상을 일별해보고, 현행 권력구조에 대한 개헌의 필요성과 방향에 대해 궁구하고 있다.
마지막으로 본 연구는 분권형 대통령제 도입이 필요한 것인지 그 타당성을 검토하고 있다. 우선 분권형 대통령제의 모델로서 프랑스 이원집정부제를 검토한 뒤, 분권형 대통령제의 한국에의 적용 가능성과 분권형 대통령제로서 책임총리제로의 변형 문제를 다루고 있으며, 마지막으로 구체적인 추진방식을 제시하고 있다.
지금 우리는 21세기 세계화․정보화 시대에 살고 있다는 점에서, 그리고 1987년 헌정이 20년을 이미 넘어섰다는 점에서 시대상에 걸맞은 형태로 반드시 권력구조의 개혁이 이루어져야 함은 두말할 필요가 없다. 개헌이 단순히 4년 중임제를 채택하느냐, 현행 5년 단임제를 존속시키느냐가 핵심적인 논쟁거리가 되어서는 곤란하다. 민주화 이후 진정한 민주주의의 공고화(consolidation of democracy)를 가져올 수 있는 길을 택하는 방도를 강구하여야 하는 것이다. 그것은 곧 삼권분립이 제대로 작동하는 방식으로 권력구조가 개혁되어야 한다는 것을 의미한다. 행정부, 입법부, 사법부가 상호 견제하면서 균형을 잡는 권력구조가 될 때라야 한국의 정치사회는 생산적인 정치과정을 맞이하게 될 것이다.

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어느 나라이든 각국의 고유한 정치문화와 시대 환경에 걸맞은 권력구조를 채택하고 있다. 다시 말해 제각기 대통령제나 의원내각제, 또는 이 둘을 절충한 정부형태를 채택하여 운용하고 있...

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