지방자치선거에서의 정당참여에 관한 연구 = (A)study on political party participation in local autonomy elections

국문 초록 (Abstract)

지방자치는 일반적으로 지역에 사는 주민이 지역단체를 구성하고 그 단체의 활동으로서 지방에 있어서의 정치와 행정을 그들의 의사와 책임 하에 처리하는 것을 의미한다. 이러한 지방자치는 민주정치의 실현을 위하여 필수적으로 인식되어 많은 국가들이 이를 당위적인 요소로 인정하고 있다. 우리나라도 1952년 지방자치제도가 생성된 이후 몇 차례가 중단되는 위기가 있었지만 그러한 어려움을 극복하며 민주주의 발전에 많은 기여를 하였다. 이런 점에서 지방차지를 흔히들 `풀뿌리 민주주의 산 교실`이라고 일컫는다. 이에 지방자치를 통한 지방분권으로 자율을 통한 정치적 안정을 기하는데 공헌한다고 하는 명분 못지않게 주요한 논점 중에 하나가 지방자치에 있어서 정당의 참여관계이다. 즉 현대 대의제 민주주의는 의회민주주의를 채택하고 있고 의회를 통해 그 기능을 발휘하도록 되어있다. 이를 위해 대의정치는 그 전제가 바로 선거이며 정당은 그 매개체 역할을 한다. 이에 따라 지역주민들이 선거에 참여하여 지역공직자를 선출하고, 정책결정에 참여하는 것이다. 주민을 대표하고 주민의견과 이익을 집약하여 이를 정치과정에 투입하는 매개역할을 정당이 수행한다고 본다면, 정당은 지방자치의 목적을 수행하는데 있어서 중앙과 지방간의 도관 역할을 수행하는 것이다. 그러나 지방자치에 정당의 참여는 반드시 장점만 존재하는 것은 아니다. 중앙정치의 예속을 비롯한 여러 가지 문제점 등을 내포하고 있기 때문에 지방자치에 정당이 참여하는 것을 반대하는 의견도 적지 않다. 이는 우리나라의 경우 정당의 참여가 중앙정치의 대리전 양상을 갖게 되어 지방자치 본질을 해한다는 의견 때문이다. 하지만 지방자치에 정당 참여에 따른 폐해와 부정적 결과물은 지방자치에 정당참여를 허용하고 있는 여러 국가에서도 동일하게 나타나는 문제이므로, 정당 참여를 완전히 배제하는 것보다는 지방자치 운영 선진국들의 사례를 통해 정당구성 및 운영과 관련 제도를 정비하여 긍정적인 효과를 이끌어 낼 수 있도록 개선방안을 모색해야 할 것이다. 즉 지방자체에서 정당참여 문제는 무엇보다도 지방정부의 운영방식과 추구하려는 가치에 관한 문제이므로 지방자치의 효율성과 민주성의 이념과 가치를 어떻게 조화시키느냐의 문제라고 생각한다. 이러한 관점에서 본다면 지방자치에서 정당의 참여는 제한적인 허용방법을 통해 시행해 나가는 것이 타당하다고 본다. 즉, 기초 의회 의원선거와 기초 단체장 선거에서 정당참여를 금지하되, 광역자치단체는 정당참여를 완전히 허용하는 방안이 필요하다. 이와 더불어 정당 참여로 인한 지방자치의 폐해를 최소화하기 위해 지방자치의 권한 확대와 다음과 같은 선거제도의 개선이 병행되어야 필요하다.
첫째는 광역선거와 기초선거의 분리 실시가 필요하다. 지방선거의 동시실시는 각 지방선거의 후보자를 선택하게 하는데 심각한 문제가 있음을 재차 확인하였다. 동시선거의 가장 큰 문제는 누가 누구인지를 모르는 후보를 선택하는데 있기 때문이다.
둘째, 지방정치와 중앙정치와의 분리가 필요하다. 왜냐하면 지방선거에서 중앙정치의 영향력이 상당히 작용하는 것이 현실이므로 이를 최소화 할 수 있는 방안이 필요하기 때문이다.
셋째, 무투표당선제도의 개선이 필요하다. 무투표당선자는 주민들이 선출하지 않고 선거법이 선출한 지방의원이기 때문이다. 아울러 이러한 무투표당선제도는 자칫 지역주민으로 하여금 지방자치, 지방정치에 대해 냉소와 무관심을 초래하게 할 뿐만 아니라 일부 세력에 의한 담합․밀실정치 등의 부작용이 초래될 수 있기 때문이다. 따라서 무투표당선제도는 폐지의 필요성이 적극 검토되어야 한다.
넷째, 공익적 시민단체의 선거참여 허용과 정책선거제도 정착이 필요하다. 현행 공직선거법에는 단체의 선거운동을 엄격히 금지하고 있으나, 이는 건전한 시민단체의 소극적인 정치 기능마저도 제약할 우려가 있다. 따라서 공익적 시민단체들의 건전한 참여기능과 비판기능을 살리기 위해 공익적 시민단체의 선거참여 허용을 검토할 필요가 있다고 생각된다. 뿐만 아니라 2006년 5․31 지방선거에서 도입된 매니페스토 운동은 기존 선거제도에 긍정적인 요인으로 작용하고 있으므로 확대 시행이 필요하다고 생각한다.
마지막으로 선거공영제의 확대가 필요하다. 우리나라의 경우 선거 이후 불법정치자금 문제로 많은 후보자 및 당선자가 몸살을 앓는 것도 사실이므로 깨끗한 선거 풍토 정착과 전문성 있는 유능한 인재들에게 지방정치에 진출할 수 있는 기회를 부여할 수 있도록 선거공영제의 확대 실시가 필요하다고 생각한다. 이와 더불어 지방자치선거에 있어서의 정당참여에 대해서는 허용론과 반대론이 팽팽히 맞서고 있다. 이에 지방선거에서의 정당공천제의 전면 허용 및 전면 금지의 문제점을 인식하여 정당참여를 기본적으로 인정하되, 그 범위를 제한하여 부분적 혹은 차등적으로 참여를 허용하여 정당정치의 폐해가 지방자치에 미치는 영향을 극소화하는 것이 타당하다고 생각한다. 즉 기초 의회 의원선거와 기초 단체장 선거에서 정당참여를 금지하되, 광역자치단체는 정당참여를 완전히 허용하는 방안이다. 차별에 따른 문제가 있을 것이나 이 문제는 동일한 수준의 자치 단체 선거에서 동일한 법적용을 하기 때문에 일관성이 있다는 점을 근거로 삼을 수 있다. 또한 직권남용을 하는 경우에는 정당참여를 배제하되 다른 활동의 경우에는 정당 참여를 인정하자는 것도 이러한 부분적 참여론의 일종으로 볼 수도 있다. 이와 더불어 선거 시기의 조정을 통해 광역단체장과 광역 의회는 정당이 참여한 가운데 동시에 실시하는 한편, 일정기간을 두고 정당 참여가 배제된 가운데 기초단체장과 기초의원 선거를 동시에 실시하여 정당참여의 효과를 극대화시킴과 동시에 정당 참여의 폐해도 극소화하자는 방안도 이에 해당된다. 끝으로 풀뿌리 민주주의라는 지방자치의 본질을 훼손하지 않고 정당참여를 운용의 묘를 살리기 위해서는 지방자치법의 법적․제도적 측면에서의 개선도 중요하지만, 당리당략의 접근을 배제할 수 있는 당 차원의 쇄신의 노력과 시민들의 성숙된 정치의식 함양도 요구된다고 생각한다.