헌법개정과 민주주의 논쟁에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

이 논문에서 한국의 권력구조 개헌사과 개헌논쟁, 개헌추진이 어떤 형태의 민주주의로의 경향성을 갖고 진행되었는지를 검토했다. 연구는 2007년 ‘원 포인트’ 개헌 논쟁과 직전까지 각계각층에서 진행된 개헌논쟁 그리고 제헌헌법에서부터 9차 개헌까지의 권력구조 개헌을 검토대상으로 하였다.
한국헌법사에서 권력구조의 변천ㆍ전개과정 그리고 개헌문제와 관련해서는 최대주의 관점에서보다는 선거민주주의, 절차적 민주주의, 정치적 민주주의, 직접민주주의, 최소주의 등의 관점에서 고찰하는 것이 보다 적실성을 갖는다. 개헌과제는 민주주의 가치의 내면화, 신념화, 일상화의 과제라기보다는 제도의 정합성을 높이는 과제이기 때문이다.
한국의 민주주의는 이제 권위주위체제로의 역이행이 불가능하며, 불완전한 개선에 머물렀던 권력구조 개편을 포함하여 민주주의를 공고화할 수 있는 사회적 개혁과제들을 본격적으로 재고찰할 수 있는 단계에 진입했다. 개혁과제로서 단임대통령제는 국민에게 선택권은 있으나 심판권이 없음으로 인해 그리고 한번 당선되면 그만인 속성으로 인해 한계를 노정하고 있다. 책임정치 위축, 심판 대상의 실종, 정당체계의 불연속성과 불안정구조 조장, 정책의 단절, 대결적 정치문화 등 심각한 한계로 인해 실질적 민주주의로 공고화되어야 할 한국 민주주의의 발전을 지체시키고 있다. 대안으로서 협의제민주주의(내각제)를 논할 수 있으나 우리의 헌정경험은 성찰할 만한 경험이 부족하여 국민들의 부정적 인식을 넘어서기 어렵다. 결국 대통령제 내에서 안정성과 효율성을 증대하는 개헌을 하는 것이 현실적 최선이다.
제헌헌법에서부터 9차 개헌의 현행헌법에 이르기까지 60여년의 헌정경험은 9개월의 짧은 내각제 경험을 제외하고는 거의 다 대통령제 경험으로 일관되었다. 또한 제헌헌법에서 기형적으로 도입된 내각제 요소를 현행헌법에까지 온존시키며, 대통령제를 수시로 변경시킨 기형적 헌정경험을 축적시켰다. 7차례의 개헌이 대통령제 내에서의 권력구조 변경을 핵심으로 하는 개헌이었다. 간선에서 직선으로, 직선에서 간선으로, 중임에서 무제한으로, 무제한에서 단임으로 그리고 임기조항이 4년, 5년, 7년으로 변경되는 등 한국의 대통령제는 다양한 변화를 겪었다. 국민적 합의 없이 정치세력의 집권과 집권연장이라는 욕망과 타협에 의한 개헌이 반복되었다. 헌법개정에서 권력구조에 대한 국민적 합의가 없었음으로 인해 권력구조의 안정성이 취약하며, 개헌 필요와 요구논쟁이 지속되었다.
민주주의 정상화시기 논의주체별 개헌의견은 내각제보다는 대통령제 내에서의 개헌을 선호하였고, 4년 중임제에 대한 의견수렴이 형성되어 있었고, 십수년간 누적된 여론조사 결과를 분석한 것에서도 대통령 선거가 거듭될수록 대통령제에 대한 선호여론이 높게 형성되고 안정화되어 가는 것이 확인되었다.
2007년 재직중인 대통령의 ‘원 포인트’ 개헌발의 제안과 추진은 단임제와 분점정부의 폐해를 극복하는 방안으로서 내각제는 현실적으로 불가능하고 대통령제 내에서의 개헌방안을 논의만이 아니라 헌법개정 절차에 따라 제안한 것이다. 대통령선거 임박 시점에서의 제안에 따른 정략적 시비 논쟁에도 불구하고, ‘원 포인트’ 개헌추진은 우리 사회에서 당시까지 논쟁되고 담론화되었던 대통령제, 4년중임, 동시선거라는 권력구조 개편 논쟁의 주된 흐름을 그대로 반영한 것이다. 결실을 보지 못하고 유보되었지만 한국 민주주의 공고화 과제로서의 권력구조 정상화 논쟁을 촉발시켰으며, 4년중임 대통령제로 개헌방향을 각인시켰다. 2007년 ‘원 포인트’ 개헌추진은 한국 민주주의의 공고화 일환으로 그리고 권력구조 개편의 현실적 대안으로 제시된 것이라는 역사적 의미를 갖는다.
연구결과, 각계각층의 헌법개정 논의를 통해 개헌문제가 민주주의 논쟁과 함께 사회적 담론으로 자리잡아 가고 있음을 확인하였다. 역대 개헌사에서 경험하였던 정치세력만이 주도하는 개헌이 아닌 헌법개정권력으로서의 국민이 실질적으로 참여하고 주체가 될 수 있는 사회적 역량이 갖추어졌다. 또한 권력구조 개헌논쟁은 대통령제냐 내각제냐의 제도선택의 초기단계 논쟁에서 현행 대통령 제도 내에서의 개헌논쟁으로 발전되어 가고 있음을 확인하였다. 권위주위 체제로의 역이행이 불가역의 정도로 한국 민주주의가 공고화되었고, 단임제의 심각한 한계를 드러내고 있는 현행 제도의 정상화가 한국 민주주의 공고화의 긴요한 과제임을 확인하였다. 또한 논쟁과 ‘원 포인트’ 개헌추진 과정분석을 통해 민주주의 정상화시기에서 개헌의 현실 가능성에 대한 시사점을 얻을 수 있었다. 향후 헌법개정은 비상상황이 아닌 평상시에, 특정세력의 정치적 이익이 아닌 미래를 향한, 강요되거나 일방적이 아닌 국민의 결단에 의해 이루어져야 한다는 것이다. 민주주의 정상화시기에서의 개헌은 그 내용과 절차에 있어서 국민의 동의가 모든 것을 결정짓는다.
민주주의 공고화 과정은 진퇴를 거듭하는 복잡한 역사발전 과정이다. 단임 대통령제는 한국 민주주의를 공고화시켰지만, 이제는 미래를 향한 개헌의 과제가 되고 있다. 민주주의는 성과인 동시에 과제인 것이다.

키워드 : 민주주의, 민주주의 논쟁, 민주주의 공고화. 헌법개정, 권력구조, 원 포인트 개헌, 대통령제, 내각제

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 방법과 범위 6
• 제2장 민주주의 논쟁과 권력구조 개헌문제 9
• 제1절 민주주의 논쟁과 개헌문제 9
• 1. 개헌관련 민주주의 논의 9
• 2. 민주주의 이행 및 공고화 수준과 개헌문제 14
• 3. 권력구조 논쟁으로서 다수제 및 협의제민주주의 23
• 제2절 통치방식으로서의 대통령제와 내각제 문제 29
• 1. 통치방식으로서의 대통령제와 내각제 비교 29
• 2. 한국의 현행 대통령제에 대한 문제제기 32
• 1) 다수제및 협의제모델의 일부 혼합으로 인한 구조적 불안정성 32
• 2) 대통령제와 내각제의 혼용으로 인한 헌법적 불안정성 33
• 3) 5년 단임제 대통령과 무책임한 민주주의 35
• 4) 분점정부의 지속적 출현과 이원적 정통성의 충돌 36
• 5) 규율이 강한 정당의 문제 37
• 3. 한국민주주의 공고화수준과 대통령제 내에서의 권력구조 논쟁 38
• 제3장 한국 헌법 개정과 권력구조 변동 분석 41
• 제1절 역대 개헌과 권력구조 변동요소 분석 41
• 1. 역대 권력구조 개헌에 대한 내용 분석 41
• 2. 다수제 민주주의 경험의 축적 50
• 제2절 헌법제정권력과 대한민국 제헌헌법 50
• 1. 헌법제정권력과 제헌헌법 50
• 1) 개요 50
• 2) 근본법 사상과 주권론 52
• 3) 헌법제정권력 사상의 전개와 이론적 정립 54
• 2. 헌법 개정문제로서의 권력구조 57
• 3. 제헌 헌법과 국가통치원리의 왜곡 58
• 제3절 제1차부터 제9차 개헌까지 권력구조 변동 분석 61
• 1. 내각제적 대통령제 개헌 61
• 1) 개요 61
• 2) 제1차 헌법개정과 권력구조 변동 62
• 3) 제2차 헌법개정과 권력구조 변동 64
• 2. 의원내각제 도입과 협의제민주주의 실험 65
• 3. 대통령제 강화, 내각제 요소 최소화 66
• 1) 개요 66
• 2) 제5차 헌법개정과 권력구조 변동 67
• 3) 제6차 헌법개정과 권력구조 변동 68
• 4. 독재적 대통령제 개헌 69
• 5. 간선 단임 대통령제 시행 70
• 6. 직선 단임 대통령제 시대 71
• 제4장 민주주의 정상화 시기의 주체별 개헌의견 분석 74
• 제1절 주체별 개헌의견 분석 74
• 1. 민주주의 공고화 논쟁과 개헌의 필요성 74
• 2. 주체별 개헌의견 분석 76
• 제2절 주체별 개헌 논의 과정 및 쟁점 78
• 1. 학계에서의 개헌논의 78
• 1) 한국헌법학회 78
• 2) 한국공법학회 81
• 3) 한국정치학회 84
• 2. 시민사회에서의 개헌논의 86
• 3. 국회 및 정당에서의 개헌논의 91
• 4. 언론에서의 개헌논의 99
• 제3절 개헌 관련 여론조사 결과 분석 102
• 1. 권력구조형태 선호도 분석 102
• 2. 시기별 여론 변화의 특징 분석 103
• 1) 1996년말부터 1997년도 여론조사 결과 분석 103
• 2) 1998년부터 2002년까지의 여론결과 분석 104
• 3) 2002년부터 2004년까지 여론조사 결과 분석 106
• 4) 2005년부터 2006년까지의 여론조사 결과 분석 107
• 5) 2007년 여론조사 결과 분석 109
• 제5장 2007년‘원 포인트’개헌쟁점ㆍ과정ㆍ성과 분석 111
• 제1절 2007년 ‘원 포인트’ 개헌 제안자의 주요 쟁점 분석 111
• 1. 2007년 ‘원 포인트’ 개헌추진 이유 분석 111
• 2. ‘원 포인트’ 개헌 내용 분석 114
• 3. ‘원 포인트’ 개헌 추진 방법과 시기 분석 120
• 1) 대통령 결단에 의한 개헌추진 121
• 2) 1단계 개헌 추진 122
• 3) 개헌추진 시점 124
• 4) 개헌에 신임을 거는 문제 125
• 제2절 ‘원 포인트’ 개헌 추진과 공론화 과정 분석 126
• 1. 개헌제안 준비 과정 126
• 1) 16대 대통령선거 공약 126
• 2) 각계각층의 개헌 논의와 사회적 공론화 중시 127
• 3) 헌법 전반의 개헌사항 검토 128
• 4) ‘원 포인트’ 개헌발의 결심 129
• 2. ‘원 포인트’ 개헌제안과 공론화 과정 132
• 1) 대통령의 ‘원 포인트’ 개헌 제안 132
• 2) 정부「헌법개정추진지원단」의 구성 134
• 3) 정책기획위원회 산하 헌법 개정연구팀 구성 135
• 4) 개헌 시안 발표 136
• 5) 개헌시안에 대한 공론화 과정 139
• 3. 헌법개정안의 확정과 유보 142
• 1) 헌법개정안 확정과 발의 준비 142
• 2) 개헌발의 유보 143
• 제3절 개헌 제안에 대한 각계 반응과 공과분석 및 평가 144
• 1.‘원 포인트' 개헌 제안논리와 반대논리의 논쟁점 비교 144
• 1) 이원적 민주정통성에 대한 논쟁 144
• 2) 여소야대-동시선거 논쟁 147
• 3) 단임제의 문제-국민 심판권 논쟁 149
• 4) 레임덕 현상 150
• 5) 선거빈발로 인한 사회적 비용과 국정 불안정성의 심화 150
• 6) 정당정치의 약화 152
• 7) 장기적 국가전략과제와 미래과제의 일관적 수행의 한계 152
• 2.‘원 포인트’ 개헌제안에 대한 정치권의 반응 153
• 3.일부 언론사들의 반응 156
• 4.국민여론 분석 164
• 1) 개헌제안에 대한 각종 여론조사 결과 분석 164
• 2) 인터넷과 네티즌의 반응 166
• 5.공과분석 및 시사점 166
• 1) 공과 166
• 2) 시사점 168
• 제4절 권력구조 개헌의 대안 모색 171
• 1. 4년 중임제의 순수 대통령제로의 권력구조 개편 171
• 1) 내각제 개헌의 비현실성 171
• 2) 4년 중임 대통령제 173
• 3) 순수 대통령제로의 전환 173
• 2. 시민 참여와 중립적 헌법 개정 논의구조 확립 175
• 제6장 결론 177
• 참고문헌 181
• Abstract 194