공공갈등의 주민 참여적 해소 방안에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

1999년 이후 다양한 갈등과정의 사회적 참관자들이 지역주민과 환경 단체의 주장을 지지하는 담론적(discursive)네트워크를 형성함으로써 동강댐 건설사업과 연관된 이슈의 범위를 확대시켰다.주민설명회/공청 회에서 합동평가단으로,다시 공동조사단으로 동강댐 건설과 관련된 갈 등관리방법의 변화는 이런 사회적 여론의 변화를 바탕으로 한 이슈 범 위의 확대를 반영한다.
이와 같은 공공갈등 사례분석을 통해서 도출된 다양한 연구 결과들을 고려해 향후 공공갈등에 대한 이해의 제고와 갈등예방 및 갈등해결을 위한 현실적 처방에 기여할 수 있는 점을 제시한다면 다음과 같다.
첫째,공공갈등이 제대로 된 해결점을 찾아가기 위해서는 내실 있는 공론화를 추구할 필요가 있다.공론화는 관련 이해당사자들의 참여를 가능하게 하여 쟁점의 왜곡 가능성을 낮추어주는 효과가 있다.부안 방 폐장 사례의 경우,갈등당사자들끼리 갈등 현안에 대하여 충분히 숙의 하고 의사소통할 수 있는 공론화가 제대로 이루어지지 않음으로써 결 국 갈등을 해결하려는 데 실패하였다.따라서 갈등을 예방하기 위해서 는 충분한 사실 정보 및 전문가의 의견 청취 기회를 제공하고,스스로 판단할 수 있는 기회를 갖는 공론화 기제의 운영이 적극적으로 활용되 어야만 한다.이러한 접근은 갈등을 예방할 뿐만 아니라 정책 표류를 단기화 하는 등 발생된 갈등을 해결하는 데에도 오히려 효과적일 수 있다.
둘째,공공갈등 해결과정에서 시간이 갖는 기회비용의 중요성을 심각 하게 고려할 필요가 있다.
갈등을 해결할 때에는,적시에 적절한 조치가 이루어져야 하는,즉 타 이밍을 관리하려는 노력이 필요하다.갈등현안을 효율적으로 풀어가기 위해서는 갈등 문제의 성격이나 상황에 따라,예컨대 조속한 공동조사 (fact-finding)의 진행,공정한 협의체의 신속한 구성 등 필요한 조치가 적기에 이루어져야 갈등의 악화를 막고 갈등해결비용을 줄일 수 있다.
셋째,갈등이 발생했을 때 활용할 수 있는 중재 및 조정 전문가를 확 보하고,이들이 독립성,자율성,공정성을 갖고 문제를 해결할 수 있도 록 충분한 권한을 부여할 필요가 있다.객관성,중립성,그리고 공정성 을 지닌 중재 및 조정 전문가들은 공공갈등을 좀 더 객관적인 입장에서 해결해 나갈 수 있기 때문이다.체계적인 중재 및 조정 전문가 양성 교 육 등을 통해 이들을 미리 육성한다면 장기적으로 갈등을 예방하는데 크게 기여할 것이며,또한 이 전문가들을 적시에 적절하게 활용함으로 써 갈등을 해결하는 데에도 크게 도움을 받을 수 있을 것이다.
넷째,공공갈등의 예방 및 해결을 위해서는 결과에만 집착하지 말고 과정을 중시하는 사고를 지향할 필요가 있다.결과만을 중시할 때 갈등 현안을 둘러싼 협상은 선의의 경쟁이 아닌 승-패 판가름 식의 싸움으 로 변질되며,상호 불신을 유발하는 조치들이 나타나고 갈등을 증폭시 킬 수 있다.절차나 과정이 중시될 때 갈등당사자들은 현안 자체에 대한 판단 기회를 더 많이 갖게 되고 갈등쟁점을 더욱 객관적으로 바라 볼 수 있어 의견 제시와 상호 반박 및 설득 등 토론의 합리성을 제고할 수 있다.
다섯째,특정 이슈 영역이나 지역공동체에 상설적인 민관 협의기구를 설치하여 적극적으로 활용함으로써 갈등예방과 해결을 모색할 필요가 있다.민관 협의기구는 그 구성에서부터 갈등당사자간 합의가 전제되어 야 하며,합의된 구체적 운영 규칙을 마련하여 투명하고 합리적으로 운영되어야 한다.민관 상설 협의기구는 공정한 운영이 담보되는 경우 잠 재적인 현안을 둘러싼 공동체가 사회적 자본의 역할을 수행할 수 있으 며,장기적이고 안정적인 협의를 가능하게 함으로써 비교적 갈등 문제 를 원만하게 해결할 수 있게 한다.지속적인 토론과 협의는 갈등당사자 들 사이의 상호 공감대를 넓혀 나감으로써 상호 학습이 촉진되고 신뢰 를 높여 갈등을 예방하고 해결하는 데 기여할 것이다.
여섯째,공공갈등을 해결하기 위해서는 이해당사자들이 참여할 수 있 는 합리적인 참여 절차를 설계할 필요가 있다.참여는 자기주장과 상이 하거나 차이가 나더라도 이를 받아들이도록 할 수 있는 설득의 근거가 된다.공공기관은 국책사업을 추진하면서 많은 경우 이해당사자로서 지 역주민의 의견 수렴을 형식화해온 측면이 강하였다.사업 시행을 앞두 고 혹은 사업 시행 중에 실시하는 주민 설명회나 공청회 등을 통한 의 견 수렴은 이해당사자로서 지역주민을 참여시켰다기보다 단지 현안에 대한 형식적인 정보를 제공하는 경향이 강하였다.뿐만 아니라 의사 결 정 과정에 주민대표기구의 부분적인 참여가 이루어지는 경우에도 형식 적인 경우가 많았으며,이로 인해 제대로 된 합의를 도출하는 데 실패 하는 경우가 많았다.공공기관의 입장에서도 지역주민의 극단적이거나 이기적인 다양한 형태들에 대해 불만을 표시할 수 있겠지만,그래도 지역 주민은 국책사업의 추진으로 인해 영향을 받는 실질적인 이해당사자라는 점을 더 무겁게 고려해야 한다.왜냐하면 많은 경우 이들의 생태는 공공기관의 의사 결정 과정에 합리적으로 참여할 수 있는 절차가 없다는 데에 기인 하는 바가 크기 때문이다.따라서 공공기관과 주민 사이에 발생한 공공갈 등에서 정부는 주민을 의사 결정 파트너로 인정하고,이들을 적극적으로 참여시키고 공동으로 숙의 토론이 가능한 합리적 절차를 설계할 필요가 있다.
일곱째,사회적으로 신망 있는 인사를 참여시킬 수 있는 협의 틀을 구성하는 것도 공공갈등을 해결하는 데 효과적일 수 있다.
갈등 현안에 대한 상이한 주장과 요구를 하는 당사자 간에 합의를 이 끌어내는 것은 상황에 따라 차이가 있다.즉 이해만 상충할 경우 이해 를 충족시켜 줄 수 있는 대안을 찾으면 비교적 무난하게 갈등이 해결될 수도 있지만 이해뿐만 아니라 가치,인식,지식 차이 등 여러 요소가 복 합적으로 섞여있는 경우는 합의를 이끌어내는 것이 결코 쉽지 않다.
이러한 갈등문제를 해결하기 위해서는 특히 갈등당사자들 간의 신뢰가 무엇보다도 중요한 역할을 한다.그러나 갈등당사자간 토론과 협의를 통해서 상대방의 주장이나 약속에 대한 믿음을 이끌어내기까지는 일반 적으로 상당한 시간과 노력이 소요된다.따라서 신망 있는 인사에 대한 내재화된 신뢰는 갈등당사자 간에 신뢰의 다리를 놓는 역할을 함으로 써 갈등해결을 위해 치러야 할 거래 비용을 줄이는데 도움이 된다.다 만 이 경우 갈등당사자들이 모두 동의할 수 있는 인사를 참여시켜 협의 의 틀을 구성하는 것이 중요하다.
여덟째,대형 국책사업의 경우 사업을 단기간에 수립하여 짧은 기간 에 마무리하려 하지 말고 장기적인 계획을 세워 장기간의 여유를 가지 고 추진할 때 갈등은 줄어들 수 있고 갈등이 발생한 경우에도 합리적인 해결이 가능할 것이다.
특히 방사성폐기물처분장과 같이 과학적,기술적,심리적,경제적 측면 등 재 요소가 관련되어 있는 문제의 경우 사업 추진을 위해서는 충분한 자료 수집,상 호 이해의 확인,충분한 토론과 숙의 등 그에 필요한 충분한 시간을 투자할 필요 가 있다.이 과정에서는 환경영향평가,갈등영향분석,지역사회영향평가 등 나타 날 수 있는 직간접적인 영향을 다양한 차원에서 종합적으로 검토할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 4
• 1. 연구의 범위 = 4
• 2. 연구의 방법 = 6
• 제2장 공공갈등관리의 이론적 배경 = 7
• 제1절 공공갈등관리의 요인과 유형 = 7
• 1.현행 정부사업의 갈등요인 = 7
• 2.외국의 갈등관리제도 = 14
• 제2절 공공갈등관리의 이론적 배경 = 20
• 1.갈등의 개념 = 20
• 2.공공갈등관리의 개념 = 29
• 3.공공갈등의 특징과 관리 = 31
• 제3절 공공갈등관리의 분석의 틀과 효과성 측정기준 = 36
• 1.우리나라의 법적 측면으로 = 42
• 2.외국의 법적 측면으로 = 49
• 제3장 공공갈등 사례분석 = 53
• 제1절 우리나라의 공공갈등사례 = 53
• 1.호남고속철도 분기역 = 53
• 2.부안 방폐장 건설 = 67
• 3.동강댐 건설사업 = 80
• 제2절 외국의 공공갈등 사례 = 109
• 1.미국 뉴욕 브루클린州 쓰레기소각장 사례 (Brooklyn, New York. 1984) = 109
• 2.미국 위스콘신州 유클레어 쓰레기매립장 사례 (Eau Claire, Wisconsin) = 110
• 3.미국 일리노이州 윌슨빌 폐기물처리시설 사례 (Waste Facility, Wilsonville, Illinois) = 112
• 4.일본의 사례 = 115
• 제3절 갈등관련 사례의 특징과 시사점 = 117
• 1.사례별 갈등의 원인과 해결/실패기제 = 117
• 제4장 연구결과 및 해석 = 125
• 제1절 갈등관리제도의 요건 = 125
• 1.갈등관리의 필요조건 = 125
• 제2절 효과적인 갈등관리 개선을 위한 제도적 방안 = 131
• 1.ADR(대안적 분쟁해결 : Alternative Dispute Resolution) = 131
• 2.합의회의 = 136
• 3.시민배심원 = 137
• 4.시나리오 워크숍 = 138
• 5.규제협상 = 139
• 6.공론조사 = 140
• 제5장 결론 = 142
• 參考文獻 = 146