한국의 원자력 개발과정에서의 정책네트워크 변화 분석 = Analysis on the policy network changes in the nuclear development processes of Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Nuclear development in Korea, beginning since 1959, has been evaluated that it has contributed enormously in the economic and industrial development in Korea. However, few people seem to recognize this fact. It seems general perception of people that nuclear policies have been determined by a group of special elites without open discussion, differently from other policy areas. In this regard, this study aims to analyze the actors who intervened the decision processes and their interactions and consequences. Also, this study is to lead nuclear policy making processes into a transparent glass box out of a black box.

This study views the forty years of nuclear policy making since the administration of Park Jung Hee until the administration of Kim Young Sam, which can be categorized into three stages according to the contents and maturity of nuclear policies; 1) nuclear policy formation phase, 2) nuclear technology self-reliance phase, and 3) nuclear industry reformation phase.

This study performs the analytical comparison in terms of policy actors, relation structure and interaction between actors. The summary of this study is as follows.

First, it is found that nuclear policy decisions have not been always made only by the government in a closed environment. This study finds that various non-governmental policy actors have played a crucial role in the nuclear policy making processes, though they were unseen to outsiders due to the nature of nuclear policies. Non-governmental actors such as KEPCO(Korea Electric Power Company) and KAERI(Korea Atomic Energy Research Institute) have been at the center of nuclear policy making processes.
A special characteristic of the nuclear policy network is that the will of the highest policy decision maker (President) in the government gave direct impact on the policy making process. In 1960''s, the President intervened and changed some nuclear policies that had been already agreed among policy actors without further policy making processes. In 1990''s, the President suggested his implicit opinion on the policies on the nuclear industry reformation, which lead to the reiteration of the policy making processes and changed the original decisions. These examples illustrate the strong power of the President on policy decision makings in the Korean political system such as presidential system.

Second, the relational structure of the nuclear policy network has been changed according to the policy contents and the policy environment. In terms of the boundary of the policy network, its scale has expanded as the number of actors increased in the policy decision making processes. This phenomenon can be seen as one of the results of the transition from the authoritarian regime to the democratic one, but also can be seen as the result of the rise of new policy actors in the government and in the nuclear industry.
In 1960''s, the relational structure of the nuclear policy network was formed only inside the government, representing extreme exclusiveness. However, as time goes on, the relational structure was continuously changed to relatively open and horizontally equal structure. Especially, in 1990''s, the Congress and the press participated in the processes, and also individual stake-holders tried to enter into the policy network with forming interest groups. This implies that the openness of the nuclear policy network will improve as more divergent policy actors appear in the nuclear policy areas.

Third, in terms of interactions in the policy network, there have been repetitions of cooperation and conflict. Policy making actors have shown mutually dependent relations with various interest groups since they could not dominate the policy resources. The range of policy changes became wide and the duration of policy making became long as the conflict in the policy network became deep. It is important who lead the policy network since it affected the result of policy results. Its is also crucial for interest groups to maintain cooperative relationship with actors who lead the policy network or have influential power on it.

Fourth, the status changes of policy actors have affected on the policy result, which implies that the opinions of major actors in the network have been reflected in the decision making processes. Especially, the confidence of the policy actors was a key factor to give influence to decision makings. This shows that the power structure among the actors in the policy network is close related to the result of decision makings.
F
inally, the policy network in the nuclear policy making processes have evolved from a loose sub-government model to policy community model. Nuclear expert institutions have played a key role in the nuclear policy community. It has possibility to show the nature of issue-network at nuclear policy areas in the democratic social structure and current divergent society. However, considering the specialized nature of nuclear policies, the nuclear policy network seems to remain the sub-government or policy community model leaded by the government and nuclear expert institutions. The change of nuclear policy network influenced the results of policy makings, and the changes of policy result caused an effect on the characteristics of nuclear policy network.

Key Words : nuclear policy, nuclear r&d, policy network, policy community, nuclear network, nuclear power generation, policy change, AEC(Atomic Energy Commission), MOST(Ministry of Science of Technology), MOCIE (Ministry of Commerce, Industry, and Energy)

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 박정희 정부로부터 김영삼 정부까지 약 40여년에 걸쳐 전개된 원자력정책 과정을 정책네트워크 관점에서 행위자와 이들 간의 연계 구조 및 상호작용을 심층 분석한 것이다. 분석결과 원자력 정책과정에서는 정책내용에 따라 네트워크가 반복적으로 형성되고 변화하였지만 핵심 정책참여자들은 일관성을 유지하고 있었다. 이는 개별정책을 대상으로 네트워크가 전개되더라도 전체적으로는 안정되고 일정한 구조를 갖는 원자력 정책네트워크의 모습을 유지하였음을 보여주는 것이다. 원자력 정책네트워크에서는 동력자원부(한국전력 포함)와 과학기술처(원자력연구소 포함)가 대등한 입장에서 이해관계를 형성하고 서로 타협과 설득의 상호과정을 거쳐 정책 산출이 이루어졌다. 그러나 정책문제가 갈등을 유발했거나 정책 여건이 바뀌면 외부의 권력(예: 대통령)이 개입하여 네트워크 구조를 변화시키기도 하였다.
원자력 정책네트워크는 정책내용과 정책 여건에 영향 받으면서 성격을 달리하며, 특히 시간이 흐르면서 정책참여자가 증가하여 원자력 네트워크의 외형적 규모가 확대되었다. 이러한 현상은 권위주의 체제가 붕괴되고 민주주의 체제로 이행되면서 나타난 결과라기보다는, 정책당국자(동력자원부)가 새로 등장하여 특정부처(과학기술처)의 독점적 위치가 붕괴되었고 원자력산업 규모가 커지면서 정책이익을 갖는 원자력 관련기관들이 증가한 것이 직접적인 요인이었다. 또한 네트워크에서는 핵심 정책참여자의 신뢰도가 떨어져 참여자간 역학구조가 바뀌면서 구조를 변화시키기도 하였다. 상호작용은 이익집단 간에 경쟁과 상호보완적인 관계가 주류를 이루었는데, 이해집단 간 경쟁적인 관계에서는 네트워크를 주도하거나 영향력을 행사하는 참여자와 협력관계를 유지하는 것이 중요한 요소로 작용하였다.
정책네트워크 변화와 정책 산출은 서로 인과관계를 보였다. 원자력산업체제 조정과정에서의 네트워크 구조 변화는 이미 결정된 정책결과를 변화시키는 주요 요인으로 작용하였다. 원자력 기술자립 네트워크에서는 정부가 비정부부문의 의견을 수렴하는 방향으로 정책 산출이 이루어지자 비정부부문의 자율적 활동이 강화되면서 비정부부문 주도의 네트워크 특성을 보였다.
원자력 정책네트워크는 정책자원을 보유한 참여자가 서로 의존하며 자원을 교환하고 각각의 정책이익을 확보하는 포지티브섬 게임을 보인 측면에서 초창기에는 하위정부모형이었다가 점차적으로 정책공동체 성격을 띠었다. 앞으로도 전문적인 정책영역인 만큼 정부와 전문기관 중심의 하위정부 또는 정책공동체가 주류를 이룰 것으로 예견된다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론
• 제1절 연구목적과 의의
• 제2절 연구범위 및 연구방법
• 1.연구범위
• 2.연구방법
• 제2장 이론적 배경과 분석틀
• 제1절 정책네트워크의 이론적 고찰
• 1.정책네트워크의 개념
• 2.정책네트워크의 구성요소
• 가.정책행위자
• 나.연계구조
• 다.상호작용
• 3.정책네트워크의 유형
• 제2절 원자력정책의 형성과 전개
• 1.원자력정책의 제도적 변화
• 가.원자력 행정체제
• 나.원자력 연구개발체제
• 2.원자력정책의 전개와 내용
• 가.원자력 정책형성기 (1960～70년대)
• 나.원자력 기술자립기 (1980년대)
• 다.원자력 산업체제 조정기 (1990년대)
• 라.원자력 정책과정 종합
• 3.원자력산업의 제도적 특성
• 제3절 연구의 분석틀
• 1.선행연구 검토
• 2.분석틀 구성
• 3.분석변수 정의
• 가.외생변수
• 나.정책네트워크
• 다.정책 과정
• 라.정책 산출
• 제3장 원자력 정책형성기의 정책네트워크 분석
• 제1절 정책 개요
• 1.장기계획의 목표
• 2.장기계획의 내용과 이행결과
• 제2절 정책 환경
• 1.정치경제적 여건
• 2.과학기술정책 여건
• 제3절 정책네트워크 분석
• 1.정책행위자
• 2.연계구조
• 3.상호작용
• 가.장기계획 수립
• 나.원전 도입주체 선정
• 제4절 정책 과정
• 1.장기계획 수립
• 2.원전 도입주체 선정
• 제5절 종합 분석
• 제4장 원자력 기술자립기의 정책네트워크 분석
• 제1절 정책 개요
• 1.기술자립 목표
• 2.기술자립 내용과 결과
• 제2절 정책 환경
• 1.정치경제적 여건
• 2.과학기술정책 여건
• 제3절 정책네트워크 분석
• 1.정책행위자
• 2.연계구조
• 3.상호작용
• 제4절 정책 과정
• 제5절 종합 분석
• 제5장 원자력산업체제 조정기의 정책네트워크 분석
• 제1절 정책 개요
• 1.연구개발 계획수립
• 2.원자력사업 추진체제 조정
• 제2절 정책 환경
• 1.정치경제적 여건
• 2.과학기술정책 여건
• 제3절 정책네트워크 분석
• 1.정책행위자
• 가.연구개발 계획수립
• 나.원자력사업 추진체제 조정
• 2.연계구조
• 가.연구개발 계획수립
• 나.원자력사업 추진체제 조정
• 3.상호작용
• 가.연구개발 계획수립
• 나.원자력사업 추진체제 조정
• 제4절 정책 과정
• 1.연구개발 계획수립
• 2.원자력사업 추진체제 조정
• 제5절 종합 분석
• 제6장 원자력정책네트워크의 변화 비교분석
• 제1절 정책네트워크 구성요소
• 1.정책행위자
• 2.연계구조
• 3.상호작용
• 제2절 정책네트워크 성격
• 제3절 정책네트워크와 정책 산출
• 제7장 결 론
• 제1절 요약 및 결론
• 제2절 연구의 함의와 한계
• 참 고 문 헌
• <Abstract>
• 표 차례
• <표 1.2.1>연구의 대상 및 시기 구분
• <표 2.2.1>원자력위원회 개최 횟수
• <표 2.2.2>원자력 행정업무(정부차원)의 성격
• <표 2.2.3>원자력 행정체제 조정에 관한 추진경위(1)
• <표 2.2.4>원자력 행정체제 조정에 관한 추진경위(2)
• <표 2.2.5>원자력 행정체제 조정에 관한 추진경위(3)
• <표 2.2.6>장기계획의 목표 및 전망
• <표 2.2.7>중수로 핵연료 국산화 추진경위
• <표 2.2.8>북한 경수로 건설 경위
• <표 2.2.9>우리나라 원자력 정책의 전개과정
• <표 2.3.1>원자력 정책네트워크 분석요소
• <표 3.1.1>장기계획의 정책범위
• <표 3.1.2>장기계획 주요내용과의 이행결과
• <표 3.2.1>과학기술분야별 연구보조금 지원현황
• <표 3.3.1>원자력 정책형성기의 정책행위자 수와 유형
• <표 3.3.2>원자력 정책형성기의 정책네트워크 연계 구조
• <표 3.3.3>원자력 정책형성기의 상호작용 성격
• <표 3.4.1>국내 원자력발전소 도입 경위
• <표 4.3.1>원자력 정책이행기의 정책행위자 유형
• <표 4.3.2>원자력 정책이행기의 정책네트워크 연계 구조의 특성
• <표 4.3.3>기술자립 정책에 대한 정책행위자들의 입장
• <표 4.3.4>기술자립 역할분담에 대한 합의결과
• <표 4.4.1>원자력 기술자립 정책과정
• <표 5.1.1>원자력 연구개발계획의 변화내용
• <표 5.1.2>원자력연구개발과제 현황(1992～2001)
• <표 5.1.3>원자력산업체제 조- 정v -결과
• <표 5.1.4>원전사업 수행인력 이관결과
• <표 5.2.1>과학기술자문회의 활동실적
• <표 5.3.1>연구개발 계획수립에서의 정책행위자 특성
• <표 5.3.2>원자력사업 추진체제 조정에서의 정책행위자 특성
• <표 5.3.3>원자력산업체제 조정기의 정책네트워크 연계 구조
• <표 5.3.4>연구개발 정책과정에서의 정책행위자 입장
• <표 5.3.5>원전설계 사업이관에 대한 원대협의 정책갈등 표출내용
• <표 5.4.1>연구개발 정책과정 추진일지
• <표 5.4.2>원자력사업 추진체제 조정 추진일지
• <표 6.1.1>원자력정책네트워크의 행위자 수와 유형
• <표 6.1.2>원자력정책네트워크의 상호작용 성격
• <표 6.2.1>정책네트워크의 성격 비교
• 그림 차례
• <그림 2.2.1>우리나라 원자력행정체제의 변천과정
• <그림 2.2.2>원자력 이용개발체제의 변천과정
• <그림 2.2.3>원자력산업의 제도화 구조
• <그림 2.3.1>연구의 분석 틀
• <그림 3.3.1>원전 도입주체 선정과정에서의 상호작용 구조
• <그림 3.4.1>장기계획 수립의 정책네트워크 모형
• <그림 3.4.2>원전 도입주체 선정의 정책네트워크 모형
• <그림 4.1.1>원자력 기술자립 전략과 결과
• <그림 4.3.1>원자력 기술자립 과정의 상호작용 구조
• <그림 5.3.1>원자력사업 추진체제 조정과정의 상호작용 구조
• <그림 5.4.1>연구개발 정책네트워크 형성과정
• <그림 5.4.2>원자력사업 추진체제 조정 정책네트워크 형성과정
• <그림 6.1.1>원자력 정책네트워크 연계구조 변화
• <그림 6.2.1>원자력 정책네트워크 유형변화