韓國의 새로운 政府形態에 關한 硏究 : 4년 중임·분권형 대통령제 개헌논의를 중심으로 = (A) study on new system of government in korea : laying stress on constitutional amendment discussion of 4-year reappointment and semi-presidentialism

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A system of government, which is not an immutable form, as one of the political system, can be an institutional framework to realize ideal political ideology regarding the pursuit of nation.
Like this, the structure of authority is believed to be a operational form of government to be adapted in historical, economic, cultural and political backgrounds and the style of governmental system, which is usually spoken as sample system, falls into three categories: parliamentary system, presidential system and dual executive system as medium system. These governmental systems have been characterized by different styles of operational way according to their historical, political and cultural milieu.
Even at the beginning of New Year, political firmament started to fall into the turmoil of conflict and animosity as the result of president Roh's suggestion concerning the revision of constitution on the presidentialism on 4-year-reappointment.
In other words, though the revision should be limited to the minimum, it means that the suggestion about the Clause 70 that stipulates the presidential tenure could result in consequential aftermath.
Efficiency in nation's operation could be maximized through the harmonious nexus between the institution and leadership. I think that Roh's abrupt debate on the amendment of the constitution might be the last resort because he has been experiencing the lame duck. Though he insists that the right of the proposal on the Amendment be the own right of the president, the right is not the individual right of the president but the right that is consigned to the nation people. If the proposal on the Amendment is voted down, president is responsible for that result. But Roh's insist is not the amendment of the constitution but the revision itself. It results in the turmoil of the political milieu.
It may not seem that all the current issues and problems that we encounter could be easily solved despite the introduction of 4-year-reappointment. Likewise when beginning the discussion on the amendment, it isn't restricted to the system of the government such as single or reappointment presidentialism, parliamentarism and the dual executive system. It mat also cause vehement ideological conflict and debate ranging from the above sentence in the Constitution to additional clause with regards to the basic legitimacy of the government, territorial problems, economic order, the right of private property, compulsory military service, South and North Korean problem and unification problem.
The neutral groups including assemblymen, even the academic and legal circles must take part in the process of the constitutional amendment to set out the Constitution with the unbiased long appreciative eye, even purifying the political motive. Otherwise the amendment would be abused as a method to fulfill the political goal without being made to consider the future of this country.
Over the half past century in constitutional history, we have experienced lots of problems about the governmental system of the presidentialism. Myriad evils have been recognized as the root causes hindering the efficient operation of the government and political advancement: such evils include the concentration of the absolute power, the sequel authoritative irregularities and corruptions, extreme local hostility, the failure of leadership, the absence of the national centrism and early lame duck phenomenon.
The beginning of the 21st century can imply the importance to the nationality and the Korea. In the rapidly changing world situation, Korean's facing problem is that whether we could jump to the advanced country or not. Namely it is very important for us to achieve a sort of major position in the int□l world. Then what kind of system in the government is most suitable to realize the ideal of the Korea?
Personally, I believe that 4-year reappointment and decentralized presidentialism or decentralized parliamentarism is the choice compatible with our environment and unified Korea, for that can realize the political responsibility suitable for the social, cultural audition and shorten the shift of period in powers and decentralize the power, this can be harmonized with the realization of the people’s sovereignty.
The hot point of debating amendment is the part of 4-year reappointment and the structure of the reign. Particularly the structure of the reign is a core and matter of concern. It is necessary for all walk of life including the academic and political circles and putting through the collecting of public opinion to make prudent steps on the amendment of the constitution containing the structure of the reign that follows democratic process, the clause of the basic right including the human right, the clause of economy that promote the economic efficiency and the clause of governmental institution including the administrative efficiency. Also after experiencing the reasonable span of the reviewing, the amendment could be realized by maximizing the division of power and democratic legitimacy. In the end it is necessary to make it more democratic and enhance the national competitiveness. Careful study and review period is indispensable, for Korean’s Hard Constitution is different from German’s Soft Constitution of the Federation.
Regarding the 4-year reappointment of the constitution, the adaptation of the single tenure in the 9th Amendment, in 1987, was to be intended to prevent the violation of human right and deprivation which were caused by long-term ruling of the authorities and it was also the turnout of the political shift. Many years have been passed since the current Constitution was enforced. If political ability of the people is intensified and social diversion also achieved and the confidence to prevent the evils of the long-term ruling through another control mechanism in the constitution recognized, we could review the single tenure system.
Many people express the sympathy with the necessity of the dual executive system concerning the revision of power structure, but I doubt that the safe decentralized presidentialism like France could be enforced. We should realize the responsible politics and prompt governmental operation in the midst of the special circumstance like nation division. One of the strong points about the dual executive system is that in the ordinary time it is operated by the prime minister but in the hard time by the strong president.
Presently many people prefer the presidentialism simply because of nation division. So I think that 4-year reappointment and decentralized presidentialism is better than any other system, because it could be more faithful to the responsible politics.
The sole protagonist having the power to amend the constitution is the nation people. So if the amendment of the constitution is required, the government must convince the people with the necessity of that. The direction to the amendment should be made a choice by the people. No one knows any debate that the system of the government can satisfy the people or political circle. Because parliamentary system, strict presidential system of American style and dual executive system as French style may not be able to be compatible with Korean's constitutional environment where yet the frame of the constitutional ruling has not been strongly organized. The debate on the system of the government should focus not on the contents, but on the volition of the people. Consequently the debate on the system of the government could have the real meaning provided that it is in the process of the frame including the people sovereignty, democracy and the theory of the rule of law.

국문 초록 (Abstract)

정부형태는 고정불변의 형태가 아닌, 정치제도의 하나로써 정치사상이나 정치이념의 표출로 구체화됨으로써, 국가가 추구하는 이상적인 정치사상을 실현하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다.
이와 같이 한 나라의 권력구조는 그 나라의 역사적, 경제적, 문화적, 정치적 배경에서 채택한 정부의 운영형태라고 할 수 있는데 표본유형으로 거론하는 정부유형은 의원내각제(parliamentary system)나 대통령제(presidential system), 그리고 그 중간 형태로 분권형대통령제ㆍ이원정부제(dual executive system)의 세 가지로 분류된다. 이러한 정부형태는 각 나라의 역사적ㆍ정치 문화적 환경에 따라 각기 다른 유형의 운영방식을 취하고 있으며, 각기 조금씩 변화된 정부형태의 방식을 취하고 있다.
2007년 새해 벽두부터 정가는 노태통령의 4년 연임대통령제 개헌제안으로 정국이 혼란으로 인한 갈등과 대립을 시작했다. 최소한의 개헌이라고 할 수 있는 헌법 제70조 임기규정만 개헌제안을 해도 이러한 엄청난 파장에 빠질 수밖에 없는 현재의 정치상황에서 국민여론을 무시한 채 제시한 작금의 개헌논의는 현재의 국정위기와 난국을 타개하려는 노대통령의 정략적 승부수로 정치적 소모전만 불러일으키는 것이 아닌가 생각한다.
한국가의 운영은 제도와 리더의 조화로운 연결고리 속에 효율성을 극대화 할 수 있다. 지금의 갑작스러운 임기말대통령의 개헌논의는 레임덕이 임박하여 국정운영에서 멀어져가는 대통령의 마지막 선택이라고 할 수 있겠다. 개헌 발의권이 자신의 권리라고 하지만, 그 권한은 국민이 위임한 권한이지 대통령이 누릴 개인적 권리가 아니다. 개헌발의를 밀어붙여 부결된다면 이에 대한 책임은 대통령자신이 져야 할 것이다. 그러나 현재의 대통령의 주장은 개헌이 아니라 개헌발의 자체로 만족하며 정치적 주도권을 쥐고자 국정불안을 자초하고 있는 것이다.
지금 4년 중임제를 도입한다고 해서 우리가 처한 모든 문제나 어려움이 제대로 해결될 것으로는 보이지 않는다. 또한 개헌문제는 일단 논의가 시작되면 단순히 대통령 단임제나 중임제, 내각제 또는 이원집정부제와 같은 정부형태나 권력구조 문제에만 국한되지 않을 것이다. 국가 정통성의 근거와 영토문제, 경제 질서와 사유 재산권, 병역의무와 남북관계, 통일 문제 등과 관련하여 헌법 전문에서 부칙에 이르기까지 격심한 이념적 대립과 논쟁을 불러일으킬 수 있다.
이러한 이유로 볼때 정치적 동기를 조금이라도 순화해 중립적 입장에서 장기적 안목으로 헌법을 마련하기 위해서는 정치인뿐만 아니라 학계, 법조계 등 중립적 세력이 개헌에 참여해야 하는 것이다. 그렇지 않으면 국가의 미래를 생각하며 장기적 차원에서 만들어지기보다 정치적 목적을 실현하기 위한 수단으로 개헌이 악용될 가능성이 높기 때문이다.
지난 반세기동안의 헌정사를 통해 우리는 대통령제 정부형태의 많은 문제들을 경험하였다. 제왕적 권력의 집중과 이에 따른 필연적인 권력형 부정부패, 극한적 지역대결, 국가원수의 권위파탄과 국가구심의 부재, 조기 레임덕현상과 식물대통령 등의 각종 폐단은 효율적 국정운영과 정치발전을 가로막는 근본원인으로 인식되기에 이르렀다.
21세기 초반인 현재 크게는 우리민족, 적게는 대한민국에게 있어서 중요한 의미를 가지는 시기라고 할 수 있다. 급변하는 세계정세 속에서 우리나라가 선진국으로 도약할 수 있는가 하는 문제가 우리나라의 당면과제인 것이다. 21세기에 우리나라가 국제사회에서 어떠한 지위를 차지하느냐 하는 점이 중요한 문제인데, 우리나라의 발전을 위하여 소모적인 정치적 논의는 종말을 고하고 현재와 미래를 위한 선진한국에 적합한 정부형태가 무엇인가?
한국의 사회적, 문화적 현실에 맞는 책임정치를 실현할 수 있고 권력의 이동기간을 단축하고, 권력집중을 분산할 수 있는 “4년 중임제ㆍ분권형대통령제”나 아니면 의원내각제라도 영국의 중앙집권형 의원내각제가 아닌 권력분립적이고 국민의 주권실현에 합치할 수 있는 분권형으로 변화된 의원내각제와 같은 제도가 우리의 현실에 맞고 통일한국의 조화로운 정부형태가 아닐까 한다.
지금 논의되고 있는 개헌의 핵심은 4년 중임과 통치구조 부분이다. 그중에서도 특히 통치구조 부분이 최대의 핵심이며 관심사이다. 헌법개정은 민주적 절차에 따라 통치구조 뿐만 아니라 인권과 사회적 권리신장을 반영하는 기본권조항, 경제의 효율성을 향상 시킬 수 있는 경제조항, 행정의 효율성 향상을 포함한 정부조직조항 등을 포함한 헌법 전반을 학계와 정치계, 국민의 여론수렴과 논의를 거친 후 신중하고 적절한 연구검토기간을 거쳐 권력분립과 민주적 정당성을 극대화고 나아가 통일한국을 더욱 민주화 선진화하여 국가 경쟁력을 극대화 할 수 있는 개헌이 이루어져야 할 것이다. 한국의 헌법은 독일의 연성헌법과는 다른 경성헌법이므로 이러한 신중한 연구검토기간이 필요한 것이다.
4년 연임개헌과 관련하여, 1987년 9차 개헌에서 단임제를 채택한 것은 권력자들의 장기집권으로 인한 인권유린과 박탈이라는 역사적 경험을 하였기에 이를 막기 위한 것이었고 민주화로의 시대적 이행과정에서 나온 산물이라고 볼 수도 있는 것이었다. 따라서 현행 헌법이 시행된지 20년 가까운 시간이 흐르고 있고 현재에 와서는 민주화된 사회, 국민들의 민주적 역량의 강화, 사회의 다원화 현상 등에 따라 그리고 헌법상의 또 다른 권력통제장치를 통하여 장기집권의 폐해를 막을 수 있다는 자신감이 확인된다면 단임제에 대해 재검토를 할 만하다고 볼 것이다.
권력구조 개헌과 관련하여 많은 정치인들이 이원집정부제에 대한 필요성과 방향에 대해 공감하나 프랑스와 같은 안정적인 분권형대통령제를 실시할 수 있을 지 걱정하고 있다. 우리는 분단이라는 특수한 상황 속에서 책임정치와 신속한 국정운영을 이루어야 한다. 이원집정부제가 갖는 장점 중에 하나가 평상시에는 총리중심으로 운영되다가 비상시가 되면 대통령에게 강력한 권한을 부여한다.
분단이라는 이유로 많은 국민들이 대통령제를 선호하는 상황에서 그러한 이유에 더욱 충실하고 책임정치라는 정치 과제를 해결하기에는 4년 중임ㆍ분권형대통령제가 다른 두 제도들 보다 훨씬 더 적합하다고 생각한다.
헌법을 개정하는 힘을 가지고 있는 유일한 주체는 국민이기 때문에 헌법을 개정해야 할 필요가 있다면 그 필요성을 국민이 납득해야 하고, 그 개정의 방향도 국민이 결정해야 한다. 어떤 정부형태가 우리에게 적합한가 하는 물음은 항상 우리에게 선택의 가능성을 열어놓고 있다. 그동안 일각에서 주장되었던 의원내각제 내지 내각책임제, 또는 미국식의 엄격한 권력분립의 원칙에 입각한 대통령제, 그리고 프랑스식의 분권형대통령제(이원정부제) 등이 과연 아직도 법치의 틀이 자리 잡지 못하고 있는 이 땅의 헌법현실에서 뿌리를 내리고 국민을 만족하게 할 수 있을지 아니면 정치권을 만족하게 할 수 있을지는 아무도 모른다. 정부형태에 관한 논의는 그 내용에 있는 것이 아니라, 국민의 의지에 있는 것이다. 정부형태에 관한 논의는 국민주권, 민주주의와 법치국가론의 틀 속에서 진행되어야만 진정한 의미를 갖게 된다.

목차 (Table of Contents)

• 第 1 章 序論 = 1
• 第 1 節 硏究의 目的 = 1
• 第 2 節 硏究의 範圍 및 方法 = 6
• Ⅰ. 硏究의 範圍 = 6
• Ⅱ. 硏究의 方法 = 10
• 第 2 章 政府形態類型 = 12
• 第 1 節 政府形態의 一般理論 = 12
• Ⅰ. 序論 = 12
• 1. 槪念 = 12
• 2. 分類基準 = 13
• 1) 입법부와 집행부와의 관계를 기준으로 한 분류^(17)) = 14
• 2) 사법부와 입법부, 집행부의 관계를 기준으로 한 분류 = 15
• Ⅱ. 議員內閣制 = 17
• 1. 議員內閣制의 意義와 成立 = 17
• 1) 의의 = 17
• 2) 의원내각제의 성립 = 17
• 2. 議員內閣制의 特徵 = 19
• 3. 議員內閣制의 類型 = 21
• 1) 고전적 의원내각제 = 22
• 2) 내각책임제 = 22
• 3) 통제된 의원내각제 = 22
• 4. 議員內閣制를 採擇하는 경우의 長·短點 = 23
• Ⅲ. 大統領制 = 25
• 1. 大統領制의 意義와 成立 = 25
• 2. 大統領制의 特徵 = 28
• 3. 大統領制의 類型 = 30
• 1) 미국형대통령제 = 31
• 2) 신대통령제 = 32
• 3) 반대통령제 = 32
• 4. 大統領制를 採擇하는 경우의 長·短點 = 33
• Ⅳ. 二元政府制 = 35
• 1. 二元政府制의 意義 및 本質 = 35
• 2. 二元政府制의 特徵 = 36
• 3. 二元政府制의 類型 = 38
• 1) 독일 Weimar헌법상의 이원정부제 = 39
• 2) 프랑스 제5공화국 헌법상의 이원정부제 = 40
• 4. 二元政府制를 採擇하는 경우의 長·短點 = 40
• Ⅴ. 議會政府制 = 42
• 1. 議會政府制의 意義 및 成立 = 42
• 2. 議會政府制의 特徵 = 42
• 3. 議會政府制의 類型 = 43
• 第 2 節 各國의 政府形態의 運營形態 = 44
• Ⅰ. 議員內閣制 = 44
• 1. 英國의 議員內閣制 = 44
• 2. 프랑스의 議員內閣制 = 46
• 3. 독일의 議員內閣制^(71)) = 47
• 4. 日本의 議員內閣制 = 47
• Ⅱ. 大統領制 = 49
• 1. 美國의 大統領制 = 49
• 2. 프랑스의 大統領制 = 52
• 3. 라틴아메리카의 大統領制 = 52
• 4. 韓國의 大統領制 = 53
• Ⅲ. 二元政府制 = 55
• 1. 프랑스의 分權形大統領制 = 55
• 2. 핀란드의 分權形大統領制 = 60
• Ⅳ. 會議制 政府制 = 61
• 第 3 節 유럽分權形大統領制의 運營形態比較 = 62
• Ⅰ. 핀란드의 分權形大統領制 = 62
• 1. 핀란드 分權形大統領制의 成立과 發展 = 62
• 2. 핀란드 分權形大統領制의 構造와 適用 = 63
• Ⅱ. 프랑스의 分權形 大統領制 = 64
• 1. 프랑스 分權形大統領制의 成立과 發展 = 64
• 2. 프랑스 分權形大統領制의 構造와 適用 = 66
• Ⅲ. 핀란드와 프랑스의 分權形大統領制의 比較 = 66
• 1. 핀란드와 프랑스 分權形大統領制의 共通點 = 66
• 2. 핀란드와 프랑스 分權形大統領制의 差異点 = 67
• 第 3 章 韓國 憲法上의 政府形態 = 69
• 第 1 節 大統領中心 政府形態의 採擇과 變化過程 = 69
• 第 2 節 現行憲法上 政府形態의 特性 = 71
• Ⅰ. 大統領制와 議員內閣制의 混合形態 = 71
• Ⅱ. 美國 大統領制와 韓國 大統領制 = 71
• 1. 歷史的 背景의 産物 = 72
• 2. 韓國의 變形된 大統領制 = 72
• 3. 美國 大統領制와 韓國 大統領制와의 比較 = 73
• 1) 우리나라 헌법에 채택되지 않은 미국 대통령제의 내용 = 75
• 2) 미국대통령제와 한국대통령제의 공통요소 = 78
• Ⅲ. 프랑스 分權形大統領制와 韓國 大統領制의 比較 = 79
• 1. 프랑스와 韓國의 分權形大統領制的 要素의 比較 = 79
• 2. 韓國의 二元政府制的 要素 = 80
• 3. 韓國形 分權形大統領制 = 81
• 第 3 節 韓國政府形態의 問題點 = 82
• Ⅰ. 大統領으로의 權力集中 = 83
• Ⅱ. 5年 單任制 大統領과 無責任한 民主主義 = 85
• Ⅲ. 分店政府의 持續的 出現 = 86
• Ⅳ. 모호한 權力分立과 國會 = 87
• 第 4 章 韓國의 새로운 政府形態와 國家競爭力 = 88
• 第 1 節 序論 = 88
• Ⅰ. 序說 = 88
• Ⅱ. 政府形態關聯 改憲 論議의 焦點 = 90
• 第 2 節 政府形態 改編의 方向 = 92
• Ⅰ. 政府形態 選擇에 關한 改憲論議 = 95
• 1. 現行 改憲論議의 限界 = 96
• 2. 先進韓國을 向한 改憲論議의 方向 = 97
• 1) 국가경쟁력의 관점에서의 논의 방향 = 98
• 2) 국가내적 혁신을 위한 논의 방향 = 98
• Ⅱ. 現行 體制維持時의 改善方向 = 99
• 1. 副統領制 導入에 關한 論議 = 101
• 2. 國務總理의 權限强化에 關한 論議 = 103
• Ⅲ. 議員內閣制 導入의 適合性 與否 = 104
• 1. 議員內閣制의 導入 = 105
• 2. 議員內閣制로의 權力構造 改編案 = 106
• 3. 議員內閣制 導入의 適合性與否 = 107
• Ⅳ. 美國 大統領制 導入의 適合性與否 = 108
• 1. 美國 大統領制의 導入 = 109
• 2. 美國式 순수 大統領制로의 權力構造 改編案 = 109
• 3. 美國式 大統領制 導入의 適合性與否 = 110
• Ⅴ. 4年 重任·分權形大統領制 導入의 必要性과 適合性 與否 = 111
• 1. 大統領의 任期延長 및 重任許容의 問題 = 113
• 2. 分權形大統領制로 憲法改正의 諸般問題 = 116
• Ⅵ. 統一韓國에 適合한 政府形態의 構圖 = 120
• 第 3 節 4年 重任·分權形大統領制로의 改憲論議 = 123
• Ⅰ. 序說 = 123
• Ⅱ. 4年 重任·分權形大統領制의 韓國政治狀況下의 妥當性 檢討 = 123
• 1. 4年 重任·分權形大統領制 導入時의 現實政治下의 問題點 = 124
• 2. 韓國 社會構造下의 合理的 形態로 變形 政府形態 = 126
• 1) 분권형대통령제의 개헌시의 절차적 문제점 = 126
• 2) 분권형대통령제의 개헌시의 절차적 방안 = 127
• 3. 4年 重任·分權形大統領制의 推進方式 = 128
• Ⅲ. 4年 重任·分權形大統領制로의 改憲戰略 = 129
• 第 4 節 先進韓國의 4年 重任·分權形政府形態의 實現과 國家競爭力 = 135
• Ⅰ. 序說 = 135
• Ⅱ. 韓國의 새로운 分權形政府形態의 發展方案 = 135
• 1. 21世紀 國家競爭力强化를 위한 새 政府의 政府形態와 政府組織構成 = 135
• 1) 분권형정부의 실현 = 137
• 2) 권력구조의 분산 = 137
• 2. 先進韓國의 새로운 政府形態와 權力構造의 方向 = 139
• 3. 統一韓國의 새로운 政府形態와 權力構造 = 140
• Ⅲ. 韓國의 새로운 政府形態와 國家競爭力 = 142
• 1. 參與民主主義 實現과 國家競爭力 = 142
• 2. 國民代表性 實現과 國家競爭力 = 144
• 3. 議會改革과 國家競爭力 = 145
• Ⅳ. 權力構造·經濟시스템의 效率的 變化와 國家競爭力 强化方案 = 147
• 1. 權力構造의 正常化 = 147
• 2. 政治人들의 勞力과 政策目標 = 148
• 3. 國家發展의 秘典과 戰略의 樹立 = 149
• 第 5 章 結論 = 151
• 參考 文獻 = 155
• Abstract = 166