우리나라 수사제도에 관한 법적 고찰 : 수사지휘제도의 헌법상 연원과 그 개선방향 모색 = Legal approach to the Investigation system in Korea|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The most fundamental legal ground for the investigation system of the Republic of Korea is the Constitution. 4.19 Revolution demonstrated the people's judgment on the abuse of police authority under the authoritarian regime of the 1st Republic. In response to that, the exclusive authority of a prosecutor to request a warrant to the court has been stipulated in the constitution of the 3rd Republic. The exclusive authority of a prosecutor has become the most important provision guaranteeing a prosecutor's right to supervise investigations of other investigating authorities and the starting point for the investigation system specifically stipulated by Criminal Procedure Law, Criminal Law, and other statues. The logic related to the investigation system derived from the provisions of the Constitution includes the principle of the people's sovereignty, legalism of the governmental organization, and the principle of local self-government. The investigating authorities should respect and embody provisions such as the obligation to guarantee the basic rights under the Constitution, the dignity and value of the human, the right to pursue one's happiness, the right of equality, personal freedom, right of privacy, the right to a speedy trial, and statutory reservation of fundamental rights. With regards to the relation to ideas of the Criminal Justice, a prosecutor's supervision to the investigations can optimally realize the principle that the investigating authorities should minimize the limitation when they have to limit the people's basic rights and the basic right to various judiciary proceedings preventing the infringement of the fundamental rights.
Referring to the examples of the legislation regarding the investigation system in other countries, basic principles and values of the investigation system are stipulated, secondary to the fundamental principles about the guarantee and limitation of the basic rights. In Continental law such as Germany's or France's accepting a prosecutor's right to supervise investigations with regards to the principle of warrant under the Constitution, only prosecutors have the right to request a warrant to the court. Even in Anglo-American law allowing independent right to investigate of the police, the police has the right to request warrants of arrest, search, and seizure only and its right to investigate under the arrest is thoroughly restricted.
In the organizational structure of the Korean government, the Prosecutors' Office is the belonging subject of the right to investigate and the Police Office is the belonging subject of the public security. Under the control of the Minister of Justice and the Minister of Government Administration and Home Affairs, each body is ultimately responsible for the citizens by the medium of the President. Therefore, the opinion that the National Government Organization Act should be revised if the police office is to become an independent investigating authority without the supervision of the prosecutors gets persuasive power.
Since the prosecutors' authority has a peculiar status as a quasi-judiciary authority within the Administration, the Minister of Justice has limitation on the right to supervise and direct. Thus, there exist choices of resignation, acceptance, or others when the prosecutors' authority and the administrative authority conflict each other.
According to the principle of local autonomy set forth in our constitution, the substantial part of self-governed police system is supposed to have already been realized in actual practice. Also it is shown in a number of developed countries that the authority of police needs to be thoroughly distributed through a self-governed independent police system. However, these have not been true in Korea.
With the advent of 'Participation' administration, the self-governed independent police system has been introduced in Jeju Islands with a limited scope and the newly drafted 'Bill of Self-governed Police' is in progress of the National Assembly even though the bill itself has certain parts to be amended for the successful establishment of self-governed police system.
Investigation system of each country has been uniquely formed based on its historical background with distinction of civil law system and common law system. Nevertheless, it is assumed as a generally accepted agreement that the prosecutors should control and supervise the investigation of police through the institution of the prosecution service.
In Korea, the dispute over desirable investigation system has been continued ever since the foundation of our nation, and various discussions in 'Participation' administration have marked record active and controversial together with the movement of revision to the relevant constitution provisions. Our administration has launched the 'Deliberative Body on Investigation Authority between the Prosecution Service and Police' and the 'Advisory Committee on Investigation System' to reconcile the dispute over investigatory authority between the prosecution service and police but to end up without feasible outcome due to a fierce conflict in opinions of both parties.
With regard to the investigation system, there have been various theories including one that advocates separate investigatory authority for the police and its opposing argument on the other extreme, as well as, in a middle ground, a compromised investigation system theory and another argumentation for integrated body of judicial police such as FBI of the U.S. Among this complexity of discussions, the necessity of prosecutors' direction and supervision over the criminal investigation should not be denied.
Last but not least, both the prosecution service and police must put more efforts in reform for the betterment of the current investigation system. On the part of police, distribution of police authority through self-governed police system, clear division and distinction of administrative police and judicial police, narrowing down its over-broad investigatory power, and securing autonomous investigation along with checks on the abuse of its power need to be achieved. And on the other part of the prosecution service, it needs to enhance it status of a quasi-judiciary body, improve measures practiced in supervision of police investigation, make the investigatory process more transparent, and secure adequate means to monitor and control over non-prosecution decision of a prosecutor.
Since the gap between different positions of the prosecution service and police does not seem to be easily filled up in near future and the political resolution cannot stay away from the influences of partisan political interest, we need to set up a special organization to look into this matter more thoroughly and objectively with a viewpoint of long term policy through a new approach to come up with our nation's desirable investigation system.

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국문 초록 (Abstract)

우리나라 수사제도의 가장 근원적인 법적 근거는 헌법이다. 제1공화국의 독재정권 하에서의 경찰권 남용에 대해 4.19혁명에 의한 국민적 심판이 있었고 이로 인한 반성으로 제3공화국 헌법에서 검사의 전속적 영장신청권을 규정하게 되었다. 헌법상 검사의 전속적 영장신청권은 검사의 다른 수사기관에 대한 수사지휘권을 보장하는 가장 중요한 규정이 되었고 형사소송법, 형법, 기타 법령에서 구체적으로 규정한 수사제도의 출발점이 되었다. 우리 헌법 규정에서 도출되는 수사제도와 연관된 논리는 국민주권주의, 정부조직 법률주의, 지방자치의 원칙 등이 있고, 수사기관은 헌법상 기본권 보장의무, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 신체의 자유, 사생활 영역의 보호, 신속한 재판을 받을 권리, 기본권의 법률유보 등의 조항을 존중하고 이를 구현해야 한다. 특히 우리 헌법상의 형사사법 이념과의 연관성으로는 수사에 의해 국민의 기본권을 제한하는 경우에 있어서도 최소한도에 그쳐야 한다는 비례의 원칙과 수사과정에서 기본권 침해를 방지하기 위한 다양한 사법절차적인 기본권은 검사의 수사지휘를 통해서만 가장 효율적으로 실현할 수 있다고 하겠다.
수사제도에 관한 외국 헌법 입법례는 대부분 기본권 보장과 제한에 대한 기본원칙을 설정하면서 부차적으로 수사제도에 대한 기본 이념과 가치를 규정하고 있고 그 나라 고유의 역사적·사회적·문화적 배경과 형사사법의 특수성에 수사제도를 설정하고 있다. 가장 중요한 헌법상의 영장주의와 관련하여 검사의 수사지휘권이 인정되는 독일, 프랑스 등 대륙법계의 경우 오직 검사만이 영장청구권을 가지고 있으며 경찰의 독자수사권이 인정되는 영미법계의 경우도 경찰은 체포·수색·압수 등의 영장청구권만을 가질 뿐, 구속수사에 관해서는 경찰의 수사권이 철저히 제한되어 있다.
우리 정부조직체계상 수사권의 귀속주체인 검찰과 치안에 관한 귀속주체인 경찰은 각각 대통령을 보좌하는 국무위원인 법무부장관과 행정자치부장관의 관장하에 최종적으로는 대통령을 매개로 하여 국민에 대한 책임을 지는 시스템이다. 따라서 경찰이 검사의 지휘를 전제로 하지 않는 독자적인 수사주체가 되려면 정부조직법을 개정하여야 한다는 견해가 설득력을 갖게 된다. 행정부내에서 검찰권은 준사법기관으로서 특수한 지위에 있으므로 법무부장관의 지휘·감독권에 일정한 한계가 있고 검찰권과 행정권이 충돌하는 경우 검찰총장이 취할 수 있는 입장에는 사임과 수용 등 몇 가지 선택의 여지가 있을 수 있다.
우리 헌법이 채택하고 있는 지방자치원칙상 자치경찰제가 실질적으로 구현되어야 하고 선진각국은 자치경찰제도에 의하여 경찰의 권한이 철저하게 분산되어 있음에도 우리의 현실은 그렇지 못하다. 참여정부에 들어서서 제주특별자치도에 한해 제한적인 자치경찰제가 도입되었고 「자치경찰법안」이 국회에 계류중이나 실질적인 자치경찰제도 구현을 위해서는 그 내용에 보완해야할 점들이 있다.
외국의 수사제도는 대륙법계와 영미법계, 국가별로 고유한 역사적 배경에 따라 설정되었다. 검사제도를 통하여 경찰의 수사권을 통제 감독하는 것이 대체적인 추세라고 하겠다.
우리나라에서의 수사제도 설정과 관련하여서는 건국이후 논의가 계속되어 왔고 특히 참여정부에 들어서서 가장 활발하고 치열하게 논의가 전개되었고 헌법개정 논의도 다양하게 전개되고 있다. 특히 참여정부 행정부에서는「검·경수사권조정협의체」와 「검·경수사권조정자문위원회」를 구성하여 수사권 조정을 시도하였으나 양측의 첨예한 의견 대립으로 결론을 맺지 못하였고, 정치권에서는 여당을 중심으로 경찰의 입장에 치우친 조정안이 제시되었으며, 일부 여당의원 주도하에 그리고 일부 야당의원이 각각 경찰과 검찰의 입장을 대변하는 형사소송법 개정안을 국회에 발의하였으나 법사위에서 결론을 내지 못한채 계류되어 있는 상황이다. 수사권 조정에 관하여 관련기관과 학회에서도 다양한 의견을 내놓았다. 정치권에서 제시된 조정안은 법리적으로 신중하게 검토해야할 사항들이 있다.
수사제도 설정에 관해서는 경찰의 독자적 수사권 확보 필요론과 이에 대한 반대론이 첨예하게 대립되어 있으며 중간적인 입장으로 절충적 수사제도론, 사법경찰 통합운용론(미국식 FBI 설치 방안) 등이 있으나 검사 수사지휘제도의 필요성마저 부정해서는 안될 것이다.
끝으로 바람직한 수사제도 개선방향으로는 경찰과 검찰의 개혁과 개선이 모두 필요하다고 할 것이다. 경찰은 실질적 자치경찰제를 통한 경찰권의 분산, 행정경찰과 사법경찰의 분리, 과도한 수사권의 축소, 수사 자율성의 확보와 권한남용 견제장치 등의 개혁이 필요하고 검찰은 준사법기관성 강화, 수사지휘 관행 개선, 수사절차의 투명성 제고, 불기소 처분의 통제와 적정성 확보 등의 개선이 필요하다고 하겠다.
다만 검찰과 경찰의 입장이 첨예하고 정치권은 법리적·논리적 접근보다는 정치적인 이해관계로부터 자유롭기가 어려우므로 바람직한 수사제도 설정을 위해서는 논의의 방법론도 새롭게 접근하는 것이 필요하고 객관성이 보장되는 특별한 기구를 설립하여 장기적으로 검토하는 것이 필요하다고 하겠다.

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우리나라 수사제도의 가장 근원적인 법적 근거는 헌법이다. 제1공화국의 독재정권 하에서의 경찰권 남용에 대해 4.19혁명에 의한 국민적 심판이 있었고 이로 인한 반성으로 제3공화국 헌법에...

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