지방분권화시대의 중앙과 지방의 기능배분에 관한 연구|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

지난 1995년 지방선거를 계기로 본격적인 지방시대가 도래되었다. 그러나 그 동안의 경험은 자치단체장과 지방의원을 직접 선출한다고 해서, 자동적으로 본래적 의미의 지방자치가 뿌리내리지 않는다는 사실을 알게 해 주었다. 중앙집권적 행정으로부터 분권적이고 자율적인 자치로의 전환이 요구되지만 실질적인 권한과 재원이 뒤따르지 않아 충실한 지방자치가 이루어지지 않았다고 본다.
참여정부는 2004년 2월 ‘지방화와 균형발전 시대' 선포식에서 ‘신국토 구상'을 밝혔다. 신국토 구상은 2020년을 겨냥해 미래 국토발전의 새로운 골격과 지역 주도의 기술혁신형 산업구조 조성을 위한 큰 틀을 제시하는 한편 국민소득 2만 달러 시대를 앞당기기 위한 비전과 전략을 담고 있다. 그 내용은 혁신형 국토 구축, 다핵형 국토건설, 네트워크형 국토형성, 지속가능형 국토관리, 글로벌형 국토경영이다. 특히 다핵형 국토건설 전략은 행정중심복합도시건설, 공공기관의 지방이전 등의 적극적인 지방분산 프로젝트를 추진하여 다양한 지역별 특성화를 이룬다는 것이 목표이다. 결국 수도권과 지방이 협력하여 윈-윈(win-win)하는 시대를 열어가기 위한 전략인 셈이다. 결국 행정중심복합도시건설은 이러한 국가균형발전 전략의 출발점이자 가장 핵심적 요소라고 참여정부는 주장하고 있다.
‘지방자치의 본질’은 권력의 지방분산과 주민참여의 확대라고 할 수 있다. ‘권력의 지방분산’은 중앙정부가 일정한 사무뿐만 아니라 이러한 사무를 집행하는 데 필요한 행정적․재정적 및 법률상의 권한을 지방자치단체에게 이양하는 것을 말한다. 권력의 지방분산은 중앙집권으로 인해서 불가피하게 성장⋅강화되고 있는 행정의 관료화 현상을 둔화시키는 데 크게 공헌할 것이다. 지방자치의 또 하나의 본질은 지방자치단체의 정책결정 및 집행과정에 되도록 많은 주민참여의 기회를 확대시킴으로써 앞으로 결정 및 집행될 정책에 대한 저항감을 축소시키고, 지방자치단체의 지지기반을 확충함으로써 궁극적으로는 정치적․사회적 안정에 공헌하는 것이다.
본 논문에서는 중앙정부와 지방정부간 ‘기능배분’문제를 중심으로 고찰하고자 한다. 왜냐하면 지방자치제의 실시에 따른 중앙정부와 지방정부간 기능배분의 문제는 정부의 전체적인 생산성을 제고한다는 측면에서 매우 중요하기 때문이다. 지방분권의 주된 논리는 지방정부가 중앙정부보다 주민들에게 보다 가까이 있어서 주민들의 실제 필요와 기회를 보다 잘 알고 있기 때문에 주민들에게 보다 적합한 서비스를 제공해줄 수 있다. 즉, 자원의 가장 효율적인 배분은 서비스공급에 대한 책임이 그 서비스의 수혜자를 가장 잘 대표해 주는 정부 계층에 부여될 때 가능하다.
본 연구는 문헌조사, 우리나라 현행 관련 법령, 외국의 사례를 조사․분석하고자 한다. 지방정부가 자족적이고 종합적 행정을 수행하기 위해 요구하는 기능에 대해 중앙정부와 지방자치단체의 사무배분실태를 조사함으로써 그 문제점을 찾아내고 대안을 탐색하고자 한다. 우선 지방분권관련 이론과 외국사례를 분석하기 위하여 국내외 관련문헌, 법률 및 통계자료를 토대로 한 문헌조사를 활용한다. 특히 문헌조사의 경우 정부혁신지방분권위원회, 행정자치부, 기타 공신력 있는 연구기관에서 소장하고 있는 기능배분과 관련된 자료들을 적극적으로 활용하여 자료의 공신력을 확보하고자 한다. 또한 중앙정부와 지방정부간 기능재조정 방향을 설정함에 있어서 필요로 하는 자료를 분석하기 위하여 기존의 학술논문을 주된 자료로 하고, 정부혁신지방분권위원회, 행정자치부의 자료를 보조적으로 활용한다. 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분과 사무구분에 관한 법령상의 문제점에 대한 파악은「지방자치법」,「지방자치법시행령」,「지방재정법」,「지방분권특별법」,「중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률」과 동법 시행령 등 관련 법령의 분석을 통해서 하였다.
본 논문의 목적은 우리나라 중앙정부와 지방자치단체의 기능배분실태를 살펴보고, 지방자치 발전을 위한 기능배분의 현안사항에 대해 언급하고, 효율적인 기능배분을 통한 국가경쟁력 제고방안을 제시하는 것이다.
국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고 지방분권의 기본원칙⋅추진과제⋅추진체계 등을 규정함으로써 지방을 발전시키고 국가경쟁력을 높이는 것을 목적으로 지방분권이 이루어져야한다. ‘지방분권’은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 국정의 통일성을 확보하고 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현하도록 제도적 장치가 마련되어야 한다. 따라서 중앙과 지방간 ‘사무배분의 원칙’은 지방자치단체가 행정을 종합적⋅자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다.
21세기는 대변혁의 시대이다. 지식정보혁명, 세계화, 다양화의 물결이 동시에 밀려오고 있다. 이러한 흐름에 적극 대응하려면 새로운 국가발전 전략이 필요하다. 국가발전전략은 무엇보다도 국가경제의 새로운 동력 창출과 국가 전체를 균형 있게 발전시키기 위한 정책에서 시작된다고 할 수 있다. 또한 각종 정책을 추진하면서 지금까지의 획일적인 구조에서 벗어나 지역마다의 특성과 잠재력이 발휘되는 창조적인 사회구조로 승화시키는 데 주안점을 두어야 할 것이다.

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지난 1995년 지방선거를 계기로 본격적인 지방시대가 도래되었다. 그러나 그 동안의 경험은 자치단체장과 지방의원을 직접 선출한다고 해서, 자동적으로 본래적 의미의 지방자치가 뿌리내리...

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