한국의 노동시장 구조 변화와 적극적 노동시장 정책 = Structural Changes in Korean Labor Market and Active Labor Market Policy|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to review the present status and characteristics of active labor market policy put in place to counter numerous side-effects detected as Korea's neo-liberalist labor market become flexible and evaluate the effect of the policy in order to seek maturity and advancing of active labor market policy for the future. For this, this study included analyzing various government organizations' official data and existing study documents. For the analysis, this study focused in three schemes-public employment administration service, vocational training, and job creating program- that would be the core schemes among Korea's active labor market policy programs.
Korea's active labor market policy was introduced to alleviate numerous side-effects as the result of active promotion of labor flexibility after the foreign currency crisis. It has rapidly expanded because of the foreign currency crisis in 1997, so therefore, has shorter history than that of western communities. However, with the decline in unemployment and revival of economy, the magnitude of schemes decreased. This was because Korea's active labor market policy had much more meaning as a temporary unemployment measure than the employment policy to reduce employment instability, caused by flexibility in labor market. Korea's labor market seeks continuous flexibility regardless of recovering of economy and decreasing unemployment.
Korea's active labor market policy is executed mainly through the employment insurance system. It is largely divided into employment stability schemes and job ability development schemes and more specifically, they are vocational training, public employment administration service, and so on. Aside from through employment insurance system, the Ministry of Labor also executes active labor market policy such as public works and vocational training for minority classes. Followings are the specific contents of active labor market policy schemes and their results.
First, among the active labor market policies, the public employment administration service is the most effective program compared to the input cost. In Korea, as other active labor market policy programs, since the currency crisis in the 1997, the needs for the program was recognized and the structuring of the system took a launch. In 1998, employment stability center was founded and in 1999, the Work-net, the collective employment information network, went into service. HRD-Net, a collective information network, began its first service in 1997 and continuous system reform has led to an independent form of today. Despite its system reform, Korea's public employment administration service does not fulfill its role as a part of active labor market policy. The reasons are that the number of applicants a service worker or agencies has to handle is just too many compared to those of leading countries, and because the number of qualified insurance recipients has steadily increased, the workload related to the employment market policy such as issuing unemployment payments has been increasing. The rate of finding new jobs through the job search support service, which is one of the most important services the public employment administration service provides, is very low. Despite activation of the Work-net and HRD-Net, searching for information, providing service that is user oriented, cooperation and connection with other organizations, and so on have been cited as the problems.
Second, as a part of job ability development, the vocational training can be considered, as the core of active labor market policy, and "employment promotion training" by the Ministry of Labor for the minority classes and "new job training" by the employment insurance system take up a great portion. Korea's vocational training rapidly expanded due to the introduction of employment insurance system and the currency crisis, but shrunk as the economy seemed to recover. In overall, the employment promotion training's quality does not seem to lack far behind other trainings, but results in the actual employment seemed to fall behind greatly. Furthermore, training courses for finding new jobs for the unemployed does not seem to be successful when finding a job in a field trained so the scheme for finding unemployed a new job seem to satisfy the goal of the active labor market policy. Generally, Korea's vocation trainings offer programs for mostly low functional and not demanding skill jobs and since a source of income is not guaranteed during the training period, many of them cannot continue the training. And the training duration is not long enough to learn all the necessary skills and be proficient so the result is very limited.
Third, the job creation, which the active labor market policy has a great meaning in, is mostly focused in public works and self reliance programs of national basic livelihood guarantee system. Public works programs began as a measure for unemployment that has been rapidly rising since the foreign currency crisis. The budget and manpower involved in the public works programs rapidly increased as well until the economy recovered and the unemployment rate declined, and since, the magnitude of the program greatly decreased. Since the duration of the public works program is limited, it served more as the source of temporary income rather than creating new jobs. The self reliance programs had very limited effect in terms of creating new jobs since the magnitude of the program was so small. The third system employment must be looked into as the new measure to create permanent jobs in pace with trend in aging society and growth with no new hiring.
To summarize, since the introduction along with the employment insurance system in 1995, mostly due to the foreign currency crisis, Korea's active labor market policy, in numbers, expanded, but it served as a temporary unemployment policy and today, the magnitude has been decreasing. Therefore, for Korea's active labor market policy to be a meaningful employment policy, I suggest following measures:
First, numerous independent programs of the active labor market policy must be administered as one integrated program. The connection of vocational trainings and public employment administration service would be the best measure. Especially, different roles for private and public service are necessary.
Second, to up the evaluation and effectiveness of the active labor market policy and develop appropriate ways suitable for Korea, nation-wide stratified (personnel information, industry trend information, corporate information, and geographical information) database must be constructed. Currently in Korea, because of lacking database, policy development, policy evaluation, and policy implementation are not carried on properly.
Third, subjects of the active labor market policy should not be limited to the minority class or the recipients of employment insurance but expanded to "average people" as well.

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국문 초록 (Abstract)

본 논문의 연구 목적은 한국에서 신자유주의적 노동시장 유연화에 따라 나타나는 여러 가지 부작용에 대응하여 도입된 적극적 노동시장 정책의 현황과 성격을 검토하고 그 정책 효과를 평가함으로써 향후의 적극적 노동시장정책의 발전을 모색하는 것이다. 이를 위해 본 논문에서는 각종 정부기관의 공식 자료와 기존의 연구문헌을 조사 분석하였다. 직접적인 분석 대상은 한국의 적극적 노동시장정책 프로그램 중에서도 가장 핵심을 이루고 있는 세 가지 사업, 즉 공공고용행정서비스, 직업훈련, 일자리 창출사업에 초점을 두었다.
한국의 적극적 노동시장정책은 IMF 외환위기 이후 노동유연화가 본격적으로 추진되면서 그로 인해 나타나는 여러 가지 부작용을 완화하기 위한 대응책으로써 도입되었다. 그리고 결정적으로 IMF 외환위기를 계기로 급속히 확대되어 서구에 비해 그 역사가 짧다. 그러나 실업률이 하락하고 경제가 회복되면서 2000년대 그 규모가 축소되고 있다. 이는 당시 한국의 적극적 노동시장정책은 노동시장의 유연화로 발생한 근로자의 고용불안정성을 축소하기 위한 고용정책으로서 의미보다는 일시적인 실업대책으로서의 의미가 강했기 때문이다. 한국의 노동시장은 경제의 회복이나 실업률 저하와 무관하게 지속적으로 유연화가 추구되고 있다.
한국의 적극적 노동시장정책은 주로 고용보험제도를 통해서 수행된다. 이는 크게 고용안정사업과 직업능력개발사업으로 나뉘는데 그 구체적인 프로그램으로는 직업훈련, 공공고용행정서비스 등이 있다. 그리고 고용보험제도가 아닌 노동부가 직접 수행하는 적극적 노동시장정책으로는 공공근로와 취약계층직업훈련이 있다. 한국의 적극적 노동시장정책의 구체적인 사업내용과 성과는 다음과 같다.
첫째, 공공고용행정서비스는 일반적으로 적극적 노동시장정책 중 투입비용에 비해 가장 효과가 큰 것으로 나타나고 있다. 한국은 여타의 적극적 노동시장정책프로그램이 그러 하듯 공공고용행정서비스도 1997년 말 외환위기를 계기로 그 필요성이 인식되어 비로소 본격적으로 체제가 구축되기 시작하였다. 1998년 고용안정센터가 설립되었고 1999년 종합적인 고용안정정보망인 워크넷이 개통된다. 종합정보망으로 HRD- Net은 1997년 처음 서비스를 제공한 이후 꾸준히 체제를 정비하여 현재의 독립적인 모습에 이르렀다. 이와 같은 체제 정비에도 불구하고 한국의 공공고용행정서비스는 적극적 노동시장정책으로서의 역할을 충실히 하고 있지 못하다. 그 이유는 선진국과 비교해보면 기관의 숫자나 직원 1인당 담당하는 근로자의 수도 많을 뿐더러, 고용보험 적용 대상자가 지속적으로 확대되어 실업급여 지급과 같은 소극적 노동시장정책적 의미의 업무량이 더욱 늘어나고 있기 때문이다. 공공고용행정서비스가 제공하는 가장 중요한 부문인 취업지원서비스는 재취업률이 매우 낮아 실효성이 저조하다. 인트라넷인 워크넷과 HRD-Net는 외형적인 활성화에도 불구하고 정보의 발굴, 수요자 중심의 서비스 제공, 타 기관과의 연계 부족 등이 문제점으로 지적되고 있다.
둘째, 직업훈련은 직업능력개발사업으로서 적극적 노동시장정책의 핵심이라 할 수 있는데, 노동부에서 직접 시행하는 취약계층을 대상으로 하는 '고용촉진훈련'과 고용보험제도에서 시행하는 '실업자 재취직훈련'이 가장 큰 비중을 차지한다. 한국의 직업훈련은 고용보험제도의 도입과 외환위기를 계기로 급속히 확대되다가 경제가 회복되면서 축소되는 경향을 보이고 있다. 전반적으로 고용촉진훈련은 타 훈련에 비해 성과가 크게 뒤지지는 않으나 훈련을 통해 이루어진 고용의 질은 훨씬 떨어지는 것으로 나타났다. 그리고 실업자 재취직훈련은 훈련 직종과 동일한 직종으로 재취업하는 경우는 매우 적어 실업자 재취직훈련사업이 취업 능력을 제고함으로써 안정적인 일자리 취득이라는 적극적 노동시장 정책의 수행에는 아직 미흡한 것으로 나타났다. 전체적으로 한국의 직업훈련은 그 프로그램이 저기능 · 저기술직에 치우쳐 있고, 훈련기간에 소득이 보전되지 않아 훈련을 지속하지 못하는 경우가 많다. 아울러 훈련 기간도 충분한 기술과 숙련을 습득하기에는 짧게 구성되어 있어 직업훈련의 효과가 제한적인 것으로 나타났다.
셋째, 적극적 노동시장정책의 의미를 갖는 일자리 창출은 공공근로사업과 기초생활보장제도의 자활사업이 대부분을 차지하고 있다. 공공근로사업은 외환위기 이후 실업률이 급격히 증가함에 따라 그에 대한 실업대책의 일환으로 실시되었다. 공공근로사업에 투입된 예산과 실시 인원은 외환위기 직후부터 급격히 증가하다가 경기가 회복되어 실업률이 낮아지면서 역시 규모가 대폭 축소되었다. 공공근로는 기간이 제한되어 있어 고용창출 효과보다는 일시적인 소득 보전의 역할이 주가 된다. 자활사업은 규모가 너무 작기 때문에 실질적인 고용창출 효과는 매우 제한적이다. 사회적 일자리는 고용 없는 성장과 인구 고령화 추세에 따라 영구적인 일자리 창출 정책의 새로운 대안으로 모색될 필요가 있다.
이상의 결과를 종합해보면, 한국의 적극적 노동시장정책은 1995년 고용보험제도의 실시와 더불어 도입된 이후 1997년 IMF 외환위기를 계기로 급속히 양적으로 팽창하지만, 현재에는 그 규모가 줄어들고 있다. 따라서 일시적인 실업정책에 그친 경향이 있다. 향후 한국의 적극적 노동시장정책이 고용정책으로서의 의미를 갖기 위해서 나아갈 방향으로 다음과 같이 몇 가지 정책 제안을 하고자 한다.
첫째, 각각의 적극적 노동시장정책 프로그램들은 통합적으로 관리될 필요가 있다. 직업훈련과 공공고용행정서비스의 연계는 가장 좋은 방안이다. 특히 고용서비스는 민간과 공공부문의 차별화된 역할(분담)이 필수적이다.
둘째, 적극적 노동시장정책의 평가와 효율성을 높여 한국토양에 적합한 수단들을 개발하기 위해 전국적이고 층화된(인력정보, 산업동향정보, 기업정보, 지역정보) DB를 구축해야 한다.
셋째, 적극적 노동시장정책은 취약계층 혹은 고용보험적용자로 대상을 제한하지 말고 ‘보편적인 일반’으로 확대해야 한다.

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본 논문의 연구 목적은 한국에서 신자유주의적 노동시장 유연화에 따라 나타나는 여러 가지 부작용에 대응하여 도입된 적극적 노동시장 정책의 현황과 성격을 검토하고 그 정책 효과를 평...

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