보호작업시설내 중증장애인의 근로자성 여부 연구

국문 초록 (Abstract)

I. 들어가며
지금까지 보호고용 또는 보호작업시설이 복지적 재활과 노동시장적 고용의 성격을 동시에 추구함에 따른 정체성의 혼란 때문에 장애인에 대한 현장종사자의 원활한 업무수행이나 정부당국(노동부, 보건복지부)의 효율적 정책집행이 어려웠다. 따라서 본 연구에서는 직업재활시설, 특히 보호작업시설의 중증장애인의 근로자로서의 지위와 역할 등에 대한 분류 및 이에 대한 명확한 개념 규정을 실시하고 이를 보호고용 영역을 분류하는 주요 기준으로 활용하는 방안을 마련해 향후 보호고용이 좀 더효율적이고 발전적으로 운영될 수 있는 대안들을 제시하고자 한다. 본 보고서의 주요내용은 보호고용 사업장내 장애인의 근로자성 여부, 보호고용 사업장 실태조사, 보호고용 사업장 중증장애인 근로자 실태조사 및 보호고용영역과 관련한 제외국의 선행사례 연구와 시사점 등으로 구성되어 있다.
II. 보호고용의 이해
1. 목적
보호고용(sheltered employment)의 이념은 장애인이 사회의 다른 구성원과 동일하게 되고, 그 사람의 능력에 따라 동등한 권리를 가지며 고용기회를 갖도록 준비시키는 것이다. 우리나라에서 보호고용은 1960년대부터 간헐적이고 자생적인 형태의 보호작업장이 장애인생활시설에서 실시되었으나 보호작업장 형태의 시설과 장비를 갖추기 시작한 것은 1979년 삼육아동재활원(현 삼육재활센터)의 수산시설이 최초인 것으로 추정된다(변용찬 외, 2005b). 보호고용은 일반고용이 어려운 장애인을 위해 보호적인 조건하에서 행해지는 훈련 및 고용으로 중증장애인을 수용시설에서 그 생애를 마치게 하는 것보다 사회활동을 통해 그들이 사회에 통합되도록 하는 것을 말한다(강위영 외, 2001).
2. 법적 정의 및 현황
보호작업시설은 직업재활시설의 한 유형으로 법적으로는 "작업능력이 낮은 장애인에게 주기능으로 직업훈련 및 일거리 등을 제공하여 보호적 조건에서 생산활동에 참여하게 함으로써 이에 상응하는 노동의 대가를 지급하고, 부기능으로 직업알선 등을 실시하는 시설"을 말한다(장애인복지법, 제48조). 2005년 1월 기준 우리나라 직업재활시설은 총 254개소(장애인복지시설협회 등록시설)이고 이들 중 보호작업시설은 개소(장애인근로자 4,542명)이다. 그리고 직업재활기금지원(2004년 기준)을 받은 보호작업시설은 전체 142개소 중 38개소이다. 3. 대상자(장애인복지법 시행규칙 제33조)
근로장애인의 최소인원은 10인 이상이어야 하며, 일반사업장에의 취업이 곤란한 재가장애인으로 근로가 가능한 자 및 장애인생활시설과 인접하여 설치된 경우 입소장애인 중 근로가 가능한 자를 우선으로 한다. 근로장애인 비율의 경우, 장애인 보호작업시설에서 작업하는 총인원 중 장애인이 70%이상이어야 하며 작업공정 등을 고려하여 중·경증장애인을 적재적소에 배치하되 근로장애인중 80% 이상을 장애등급 3급 이상인 장애인으로 고용하여야 한다.
4. 수행사업
1) 보호고용
장애인근로자에게 보호적인 환경에서 유상적인 작업을 제공하여야 하며, 작업에 대한 보수가 제공되어야 한다
2) 훈련관리
장애인근로자의 개인별 재활계획을 수립하여 직업전훈련, 직업적응훈련, 고용상담 및 직업평가를 실시하여야 하고 장애인근로자가 작업공정을 잘 이해하고 작업기술을 익힐 수 있도록 작업에 대한 직무분석을 실시하여야 한다.
3) 재활사업(장애인복지법 시행규칙 제33조)
장애인의 유형, 연령별 특성과 당해 시설에서 수행중인 업종의 특성을 반영하여 재활사업계획을 수립하여야 하며, 재활사업은 직업전훈련(기능학습훈련, 일상생활훈련, 사회적응훈련), 직업적응훈련(보상기능훈련, 인성적응훈련, 직업훈련 등), 직업평가(작업수행, 태도, 적응, 기능평가), 자원봉사자 모집 및 관리, 부모회의 조직 및 운영, 전환고용훈련 등의 내용으로 주 10시간 이상 실시하도록 노력하여야 한다.
4) 시설 운영 및 실적보고
2005년도 장애인보호작업시설의 개인별 평균임금을 확인한 결과, 시설 설치·운영 1년이 경과한 이후에도 근로장애인의 2/3이상에 대하여 최저임금의 50%이상을 지급하지 못하는 경우, 장애인생활시설이나 치역사회 재활시설의 프로그램으로 운영되도록 유도한다. 또한 장애인보호작업시설 운영지원에 적정을 기하기 위하여 근로장애인 수 등 운영현황을 확인한 결과, 독립시설로서의 설치·운영기준을 충족시키지 못하거나, 6개월 동안 지속적으로 최소인원(10인이상)을 충족하지 못하는 경우, 장애인복지법 제49조 및 제52조의 규정에 의하여 지원 중단, 시설신고수리취소, 시설개선 명령 등의 조치를 취할 수 있다. 장애인입소시설 내 설치된 장애인보호작업시설이 장애인의 주간활동(Day Activity)이나 작업치료 차원에서 운영하는 경우 이에 적합한 종류의 시설로 전환하도록 유도한다. 한편 운영실적 보고는 장애이보호작업시설 운영책임자가 운영실적을 시·도지사에게 보고하여야 하고 시·도지사는 운영 실적보고서^(1))를 다음 연도 2월말까지 보건복지부장관에게 제출하도록 규정되어 있다.
III. 보호작업시설내 중증장애인의 근로자성
1. 근로자의 법적 개념
1) 근로기준법
관련조문: 제14조 "이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자를 말한다."
근로기준법상 근로자 개념에 대한 원칙적 접근법이 확립된 것은 1994년이다. 그 후 판례는 일관되게 1994년의 접근법을 사용하고 있다. 대법원 1994. 12. 9 선고94다22859 판결('1994년 대법원판결')은 그동안 판례와 학설 등에서 주장되어 오던 근로자성 판단의 제반요소들을 종합·정리하여 판례의 '원칙적 접근법'이라 부를 수 있는 입장을 밝혔다. 이 판결이후 근로자성 판단이 문제된 여러 사안에서 레미콘 운전사사건과 같은 예외를 제외한다면, 대법원은 일관되게 이 접근법에 입각하여 사안별로 근로자성을 판단하여 오고 있다.
1994 대법원판결의 내용: "근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그 계약이 민법상의 고용계약이든 또는 도급계약이든 그 계약의 형식에 관계없이 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이고, 여기서 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 근로자가 담당하는 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙·복무규정·인사규정 등의 적용을 받으며 업무수행과정에 있어서도 근로자가 사용자로부터 구체적이고 직접적인 지휘·감독을 받는지 여부, 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속을 받는지 여부, 근로자 스스로가 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 업무의 대체성 유무, 비품·원자재·작업도구 등의 소유관계, 보수가 근로 자체의 대상적(對償的) 성격을 갖고 있는지 여부와 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지 여부 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도, 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자로서의 지위를 인정받는지 여부, 양 당사자의 경제·사회적 조건 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다."
원칙적 접근법에서 고려하는 제반요소는 크게 지휘명령의 존재여부를 판단하는 요소(지휘명령성의 요소)와 보수의 성격과 구성에 관한 요소(임금성의 요소) 및 기타의 요소로 구성되어 있다. 구체적으로 보면 다음과 같다.
첫째, 지휘명령성의 요소로서, ① 근로자가 담당하는 멉무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지는가, ② 취업규칙·복무규정·인사규정 등의 적용을 받는가, ③ 업무수행과정에 있어서도 근로자가 사용자로부터 구체적이고 직접적인 지휘·감독을 받는가, ④ 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속을 받는가, ⑤ 근로자 스스로가 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 업무의 대체성이 있는가 등이 검토되고 있다.
둘째, 임금성의 요소로서, ① 보수가 근로 자체의 대상적(對償的) 성격을 갖고 있는가와 ② 기본급이나 고정급이 정하여져 있는가 등이 검토되고 있다.
셋째, 기타의 요소로서, ① 비품·원자재·작업도구 등의 소유관계, ② 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도, ③ 세법(근로소득세의 공제여부)이나 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자로서의 지위를 인정받는지 여부, ④ 양 당사자의 경제·사회적 조건 등이 검토되고 있다.
2) 노동조합및노동관계조정법
관련조문: 제2조 제1호 "근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 말한다."
입법 목적에 따라 근로자의 범위가 다를 수 있음은 학설에서는 일치하고 있으며, 대법원 2004. 2. 27 선고 2001두8568 판결도 "근로기준법은 현실적으로 근로를 제공하는 자에 대하여 국가의 관리·감독에 의한 직접적인 보호의 필요성이 있는가"라는 관점에서 제정된 반면, 노동조합법은 노무공급자들 사이의 단결권 등을 보장 해 줄 필요성이 있는가라는 관점에서 제정된 것이다.
3) 사회보장법
(1) 국민연금법
국민연금법 제3조 제1항 제1호 "근로자라 함은 직업의 종별에 불구하고 사업장에서 노무를 제공하고 그 대가로 임금을 받아 생활하는 자(법인의 이사 기타 임원을 포함한다)를 말한다.
(2) 국민건강보험법
국민건강보험법 제3조 제1호 "근로자라 함은 직업의 종별에 불구하고 근로의 대가로서 보수를 받아 생활하는 자(법인의 이사 또는 임원을 포함한다)로서 제4호 및 제5호의 규정에 의한 공무원과 교직원을 제외한 자를 말한다."
(3) 고용보험법
고용보험법 제2조 제1호 ""피보험자"라 함은 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률("보험료징수법") 제5조제1항·제2항, 제6조제1항 및 제8조제1항·제2항의 규정에 따라 보험에 가입되거나 가입된 것으로 보는 근로자를 말한다."
(4) 산업재해보상보험법
산업재해보상보험법 제4조 "이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다." 제2호 ""근로자"·"임금"·"평균임금"·"통상임금"이라 함은 각각 근로기준법에 의한 "근로자"·"임금"·"평균임금"·"통상임금"을 말한다."
(5) 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에 관한법률
고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2호""근로자"라 함은 근로기준법에 의한 근로자를 말한다."
4) 기타 관련법률
(1) 근로자참여및협력증진에관한법률 제3조 제2호 "근로자라 함은 근로기준법 제14조의 규정에 의한 근로자를 말한다."
(2) 최저임금법 제2조 "이 법에서 근로자, 사용자 및 임금이라 함은 근로기준법 제14조, 제15조 및 제18조에 규정된 근로자, 사용자, 임금을 말한다."
(3) 최저임금법 제7조 다음 각호의 1에 해당하는 자로서 사용자가 대통령령이 정하는 바에 의하여 노동부장관의 인가를 받은 자에 대하여는 제6조의 규정(최저임금의 효력)을 적용하지 아니한다. 즉 정신 또는 신체의 장애로 근로능력이 현저히 낮은 자 및 기타 최저임금을 적용하는 것이 적당하지 아니하다고 인정되는 자가 여기에 해당한다.
(4) 남녀고용평등법: 정의규정은 따로 없지만, 근로기준법과 동일하게 해석한다.
(5) 산업안전보건법 제2조 제2호 "근로자라 함은 근로기준법 제14조의 규정에 의한 근로자를 말한다."
(6) 임금채권보장법 제2조 제1호 "근로자라 함은 근로기준법 제14조의 규정에 의한 근로자를 말한다."
5) 대법원 판례 소개(원칙적 접근법)
- 근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부의 판단 기준 -
(대법원 2004. 3. 26. 선고 2003두13939 판결)
"근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그 계약의 형식이 민법상의 고용계약인지 또는 도급계약인지에 관계없이 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이고, 위에서 말하는 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에 있어서는, 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무수행과정에 있어서도 사용자로부터 구체적, 개별적인 지휘·감독을 받는지 여부, 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속을 받는지 여부, 근로자가 스스로 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 업무의 대체성 유무, 비품·원자재나 작업도구 등의 소유관계, 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격이 있는지 여부와 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지 여부 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도, 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자로서의 지위를 인정받는지 여부, 양 당사자의 경제·사회적조건 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 이러한 사용종속성의 판단에 있어서는 노동관계법에 의한 보호필요성도 고려하여야 하며, 전체적으로 보아 임금을 목적으로 종속적 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였다고 인정되는 이상, 근로자에 관한 여러 징표 중 근로조건에 관한 일부의 사정이 결여되었다고 하여 그러한 사유만으로 근로기준법상의 근로자가 아니라고 할 수는 없다."
2. 보호작업시설내 중증장애인의 근로자성
1) 치종적 결론
1994년 대법원 판례 이후 근로자성 관련 사례에서 거의 대부분 지켜져 온 원칙적접근법에 따르면 보호작업시설 내 중증장애인은 근로기준법적 근로자로 볼 수 없다. 즉 근로기준법을 근간으로 한 대법원의 근로자성 판단 주요 3가지 기준인 ① 지휘명령성의 요소(지휘명령의 존재여부를 판단), ② 임금성의 요소(보수의 성격과 구성), ③ 기타 종합적 요소 등에 비추어 볼 때 시설내 장애인은 법적인 근로자성이 결여된다는 것이다. 또한 임금의 생활보장적 측면이 명시된 노동조합법과 근로기준법상의 근로자 개념이 거의 그대로 활용되는 사회보장법, 최저임긍법, 산업안전보건법, 임금채권보장법 등에 의해서도 보호작업시설내 장애인은 현행법상 근로자로 볼수 없다. 다만, 보호작업시설내 장애인이라 하더라도 '잉금을 목적으로 한 강한 종속성, 근로의 계속성, 법정 최저임금이상 수령, 4대보험가입, 소득세원천징수, 실질적 근로계약, 취업규칙 준수 등'을 통해 사회통념이나 노동법의 광의적 해석기준에 의하여도 근로자로 인정하기에 큰 무리가 없는 시설내 장애인에 대해서는 예외를 인정할 수 있다.
2) 근거
근로기준법(제14조) 상의 근로자는 "직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자"를 말하며, 대법원은 1994년 근로기준법상 근로자 개념에 대한 원칙적 접근법을 확립한 이후 거의 대부분의 경우 일관되게 동(同) 접근법을 사용하고 있다. 원칙적 접근법에서 근로자성 판단시 고려하는 제반요소는 크게 3가지로 지휘명령성의 요소(지휘명령의 존재여부를 판단), 임금성의 요소(보수의 성격과 구성) 및 기타 종합적 요소 등인데, 이하에서는 지금까지 우리나라에서 근로자성을 판단하는 주요 기준으로 자리매김해 온 원칙적 접근법을 '보호작업시설내 중증장애인의 근로자성 여부' 판단에 선험적으로 적용해보기로 한다.
(1) 지휘명령성의 요소
① 양자간 실질적 종속관계가 성립하지 않음
보호작업시설내 장애인^(2))의 노무제공과정에서 보이는 인적 종속성(지휘감독성)은 재활서비스의 원활한 제공을 위해 불가피하게 요구되는 것으로 일반 근로자의 그것과는 성질을 달리 한다. 사용자가 일반근로자에 대해 가지는 지휘감독권은 통상 노무지휘권으로 불리는데, 노무지휘권은 근로자에 대한 선택(채용권)과 배제(해고권)을 근간으로 하는 인사권에 의해 담보된다. 따라서 이러한 인사권의 담보가 없는 지휘감독은 그 형픽에도 불구하고 실질적으로는 노무지휘권의 행사로 보기 어렵다(강성태, 2005). 한편 보호작업시설내 장애인에 대한 실질적 지휘감독을 직업훈련이 주 업무인 직업훈련교사가 담당하고 있는 측면을 고려할 때, 시설 내. 위임에 의한 형식상 지휘감독권이 행사되기는 하지만 그 실질은 장애인의 재활훈련에 대한 지휘감독으로 보는 것이 더 타당하다.
② 법에 의해 의무적으로 발생하는 노무제공관계는 원칙적으로 근로관계가 아님
보호작업시설내 장애인의 노무제공은 양 당사자간의 자유로운 의사에 의해 성립하지 않고, 법(장애인복지법 시행규칙 제48조)에 의해 의무적 또는 자동적으로 발생한다(선택의 자유 배제). 법에 의해 의무적으로 발생하는 노무제공관계는 특별한 사정이 없는 한, 원칙적으로 근로관계로 볼 수 없다. 근로관계가 아닌 의무적 노무제공 관계는 국방의 의무를 수행하기 위한 노무제공이나 수형자의 노무제공이 이에 해당하는 바(강성태, 2005), 보호작업시설내 장애인 노무제공의 성격도 이와 유사하고 또한 장애인복지법과 운영규정에 의해 노무제공의 개시(開始)와 종료(終了)가 이루어지므로 일반적인 근로관계로 볼 수 없다.
(2) 임금성의 요소
① 임금의 대가성
보호작업시설내 장애인이 받는 보수가 근로에 대한 통상적인 대상적(對償的) 성격을 띠지 않으며, 기본급이나 고정급이 정해져 있는 경우가 있기는 하나 형식적으로 매우 낮은 급여수준으로 정해져 있는 것으로 추정된다. 한편 본 연구의 실태조사결과에서 응답시설의 연간 임금총액 평균이 7,350만원으로 연간 이익금 6,300만원 보다 1,050만원이 더 많았는데 이는 시설 내 장애인의 보수를 일반적인 대가성 임금으로만 보기 어렵다는 근거가 될 수 있다. 따라서 보호작업시설내 장애인에게 지급되는 임금이 어떤 점에서는 장애인의 노무제공과 관련이 있는 것은 사실이지만 엄격한 대가적·교환적 관계에 있는 것은 아니라 할 것이다. 엄격한 잣대로 보면, 장애인이 임금을 목적으로 또는 대가를 먼저 기대하고 노무를 제공한 것이 아니고 노무를 제공한 결과 그에 대한 보상으로 임금이 주어진 것이다.
② 임금의 성격 등 기타
노동조합법(제4조)에서는 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 모두 근로자로 정의하고 있다. 그러나 보호작업시설내 장애인은 '그들의 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자'로 볼 수 없으므로 이 법에 의하여도 근로자가 아니다. 또한 대표적 사회보장법의 하나인 국민연금법(제3조)은 근로자를 '직업의 종별에 불구하고 사업장에서 노무를 제공하고 그 대가로 임금을 받아 생활하는 자'로 정의하고 있고 국민건강보험법(제3조)에서도 근로자를 '직업의 종별에 불구하고 근로의 대가로서 보수를 받아 생활하는 자'로 규정하고 있다. 보호작업시설내 장애인의 평균임금(약 20만원)은 법정 최저생계비(약 40만원)의 절반에 해당하므로 사회보장 관련법들에 의하여도 근로자로 보기 어렵다.
(3) 기타 종합적 요소
① 소득세법, 사회보험법 등의 근로자성 불인정
보호작업시설내 대부분 장애인은 세법(근로소득세의 공제여부)이나 사회보장제도 에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여도 근로자로서의 지위를 인정받지 못하고 있는 실정이다. 또한 비품·원자재·작업도구 등은 장애인 소유가 아니나 근로제공관계의 계속성은 담보되지 않고 있다.
② 보호작업시설은 장애인복지법상의 복지시설이지 근로기준법상의 사업장이 아님
보호작업시설의 근본목적은 장애인의 기능회복 ·향상과 관련된 각종 재활서비스를 제공하는 것이지 근로기회의 부여가 아니다. 따라서 장애인복지법에 규정된 보호작업시설의 법적 성격을 살펴보더라도 동 시설내 장애인은 근로기준법상 '근로자'로 보기 어렵다. 장애인복지법 제4장(복지시설 및 단체) 제47조(보호조치 등)에 의하면, '국가와 지자체는 장애인의 연령 및 장애의 종별과 정도를 고려하여 동법 제48조의 규정에 의한 장애인복지시설에서 적절한 보호, 의료, 생활지도와 기능회복훈련 등의 서비스를 제공함으로써 장애인이 기능회복과 향상을 도모할 수 있도록 필요한 시책을 강구하여야 한다'라고 명시하고 있다. 본 연구와 보건복지부 국정감사자료(2005)에 의하여도 동 시설내 근로장애인의 2/3이상이 최저임금의 50% 이하를 받고 있는 현실을 고려하더라도 '근로기준법상의 사업장'으로 보기 어렵다. 참고로「2005년 장애인복지사업안내」(보건복지부)에 "보호작업시설내 근로장애인의 2/3이상에 대하여 최저임금의 50%이상을 지급하지 못하는 경우, 장애인생활시설이나 지역사회 재활시설의 프로그램으로 운영되도록 유도한다"라는 규정이 있다.
한편 대법원 판례에서 사업장의 고교 실습생과 병원의 인턴이나 레지던트(수련의)를 근로자로 인정한 사례는 있으나, 이를 법적인 재활서비스 제공기관인 보호작업시설의 장애인에게도 그대로 적용하는 데는 무리가 따른다.
3. 보호작업시설 중증장애인의 '근로자성'에 대한 실증적 접근
근로기준법(제14조) 상의 근로자는 "직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자"를 말하며, 대법원은 1994년 근로기준법상 근로자 개념에 대한 원칙적 접근법을 확립한 이후 거의 대부분의 경우 일관되게 동(同) 접근법을 사용하고 있다. 이하에서는 현재까지 우리나라에서 근로기준법상 근로자성을 판단하는 주요 기준인 원칙적 접근법 또는 대법원판례(1994) 내용을 약 10~14가지 요소로 세분하여 이들 각각에 대한 응답기관 시설장/담당자의 의견을 수렴해보았다. 본 연구에서는 '보호작업시설내 중증장애인의 근로자성 여부' 판단함에 있어 앞의 법 논리적(logical) 접근과 함께 수량화를 통한 실증적(empirical) 접근도 시도해보기로 한다.
1) '근로자성' 판단기준 14가지
- 원칙적 접근법 -
(1) 보호작업시설(이하시설)의 장애인이 임금을 목적으로 근로를 제공하는지 여부
(2) 시설의 장애인이 종속적인 관계에서 근로를 제공하고 있는지 여부
(3) 시설의 장애인이 대부분 근로계약을 체결하고 있는지 여부
(4) 시설의 장애인이 대부분 4대보험(국민연금,건강보험,고용보험,산재보험)에 가입되어 있는지 여부
(5) 장애인의 업무가 시설운영자(사용자)에 의해 정해지는지 여부
(6) 시설의 장애인이 시설내 취업규칙 또는 복무(인사)규정의 적용을 받는지 여부
(7) 시설의 장애인이 업무수행과정에서 시설운영자(사용자)로부터 구체적이고 개별적인 지휘·감독을 받는지 여부
(8) 시설 장애인의 근무시간과 근무장소가 시설운영자(사용자)에 의해 지정되고 장애인은 이에 따르는지 여부
(9) 운영자(사용자)가 장애인에게 지급하는 보수가 순수하게 그들의 노동에 대한 대가인지 여부
(10) 장애인의 기본급이나 고정급이 대부분 정해져 있는지 여부
(11) 장애인에 대한 근로소득세가 원천징수되고 있는지 여부
(12) 장애인이 운영자(사용자)에게 근로를 계속적으로 제공하고 있는지 여부
(13) 장애인의 근로활동이 전적으로 현재의 운영자(사용자)에게만 제공되고 있는지 여부
(14) 시설 내 장애인과 운영자(사용자)간의 경제·사회적(계약이나 근무환경) 조건 등을 종합적으로 고려해볼 때 우리 시설에서 일하는 장애인을 당연히 근로자로 보는지 여부
2) '근로자성' 관련의견 및 실태조사 결과 개요
근로자성에 대한 보호작업시설장 또는 담당자의 긍정적 답변 비율은 평균 46.5% 그리고 5점 척도^(3))의 평균(척도)값도 대부분 3점대로 나타나 시설장이나 담당자들의 장애인에 대한 근로자성 인식정도가 비교적 낮은 것으로 분석되었다(<표1>참조). 또한 3점 척도로 구성된 4대보험 가입 변수는 평균이 1.7927 점으로 미가입의 비율이 높았고, 취업규칙유무는 평균 1.4938점으로 취업규칙 구비정도가 낮게 나타났다.
<표1 > 근로자성에 대한 의견
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한편 근로자성에 대한 시설장이나 담당자의 긍정적 답변 비율을 항목별 크기로 나타내면 다음의 [그림1]과 같다.
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[그림 1] 근로자성 긍정적 답변 비율
3) '근로자성' 관련 의견 및 실태조사 분석결과
(1) 임금목적의 종속적 근로제공 여부
보호작업시설의 장애인이 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 근로를 제공하는지 여부에 대해 '그렇지 않다'는 응답이 49.4%로 가장 많았으며, '그저 그렇다' 17.3%, '전혀 그렇지 않다' 9.9% 등으로 부정적인 응답이 3/4를 넘었으며, '그렇다'는 응답이 21.0%, '매우 그렇다'는 응답은 2.5%에 불과하였다. 즉 3/4의 보호작업시설에서 일하는 장애인이 임금을 목적으로 근로를 제공하는 것은 아님을 알 수 있다.
(2) 임금의 대가성 여부
장애인들이 받는 보수가 노동에 대한 대가인지에 대해서는 '그렇다'가 56.1%, '매우 그렇다'가 19.5%로, 긍정적인 응답이 75%를 넘었다. 반면에 '그렇지 않다'는 응답이 12.2%, '전혀 그렇지 않다'가 2.4%로, 부정적인 응답은 20% 미만이었다. 물론 이 경우에는 장애인들의 보수가 근로자체의 대상적(對償的) 성격을 띠고 있다. 그러나 본 연구의 실태조사결과 응답시설의 연간 임금총액 평균이 7,350만원으로 연간이익금 6,300만원보다 1,050만원이 더 많게 나타났는데, 이러한 사실은 장애인이 받은 보수가 순수하게 그들의 생산활동이나 노동에 대한 대가로만 구성되었다고 보기 어려움을 뒷받침해주고 있다.
(3) 기본급 고정 여부
보호작업시설내 장애인의 기본급 또는 고정급이 대부분 정해져 있는지에 대해 '그렇다'가 46.3%로 가장 많았으나, '그렇지 않다'는 시설도 25.6%로 두 번째로 많았다. 또한 '매우 그렇다'와 '전혀 그렇지 않다'는 응답이 각각 8.5%로 동일하게 나타났다. 설문에서 기본급 또는 고정급 액수를 물어보지는 않았으나 그 금액정도가 일반 사업장의 그것보다 많이 낮을 것으로 예상된다.
(4) 근로소득세 원천징수 여부
시설내 장애인에 대해 근로소득세를 원천징수하는지 여부에 대해 '전혀 그렇지 않다'는 응답이 48.1%로 가장 많았으며, '그렇지 않다'가 29.1%였다. 따라서 3/4가 넘는 시설에서 장애인에 대해 근로소득세를 원천징수를 하지 않음을 알 수 있다. 반면에 '그렇다'는 시설은 12.7%, '매우 그렇다'는 시설은 7.6%였다. 근로소득세는 '근로자가 근로의 대가로 받는 소득에 부과하는 조세'로 사회통념상 이 세금의 납부여부도 근로자성을 판단하는 주요근거로 활용되는 바, 본 조사결과와 같이 3/4 이상의 시설에서 근로소득세 원천징수가 이루어지지 않는다는 사실은 시설내 장애인을 근로기준법적 근로자로 보기 어련게 하는 하나의 요소로 작용한다.
(5) 근로계속성 여부
시설내 장애인이 보호작업시설 운영자에게 근로를 계속 제공하는지 여부에 대해 '그렇다' 56.3%, '매우 그렇다' 13.8%로 70% 정도가 계속 근로를 제공하고 있는 것으로 조사되었다. 반면에 '그렇지 않다'는 부정적 응답은 8.8%에 불과하였다. 본 연구 조사결과 시설 장애인 평균근속년수는 2.9년으로 나타나고 시설의 70% 정도도 근로계속성을 인정하였다. 그러나 보호작업시설은 장애인복지법상의 직업재활시설로서 전체 시설수에 비해 입소하려는 장애인수가 훨씬 많기 때문에 대부분 장애인의 실질적인 입소기간은 보통 3년 이내로 제한되고 있다. 따라서 물론 2.9년이라는 기간이 짧은 시간은 아니지만 이런 경우에도 근로제공의 계속성이 인정될 수 있는지 는 의문이다.
(6) 전속성 여부
시설내 장애인의 근로활동이 전적으로 현재의 보호작업시설 운영자에게만 제공되는지에 대해 '그렇다'가 39.7%, '매우 그렇다' 11.5%로 50% 이상이 현재 운영자에게만 제공되는 것으로 조사되었다. 그러나 '그렇지 않다'는 응답도 25.6%로 상당수에 달했다. 보호작업시설내 장애인의 노무제공과정에서 보이는 전속성은 재활서비스의 원활한 제공을 위해 불가피하게 요구되는 것으로 일반 근로자의 전속성과는 그 성질이 다른 것으로 판단된다. 따라서 시설의 50% 이상이 장애인 노무가 현재 운영자에게만 제공되는 것으로 응답했더라도 이를 근거로 근로자성을 주장하기는 어렵다.
(7) 종합적 근로자성 여부
시설내 장애인과 운영자(사용자)간의 경제·사회적(계약이나 근무환경) 조건 등을 종합적으로 고려하여 보호작업시설에서 일하는 장애인을 근로자로 인정하는지에 대해 '그렇다'는 30.0%, '매우 그렇다'는 13.8%로 조사되었다. 반면에 근로자로 인정하는 것에 대해 '그렇지 않다'는 부정적인 응답은 23.8%, '전혀 그렇지 않다'는 5.0%였다. 마지막으로 '그저 그렇다'는 응답은 27.5%로 조사되었다. 참고로 종합적 근로자성을 분명히 인정한 35개 시설만을 대상으로 '임금목적의 종속적 근로관계' 여부를 분석해본 결과, '전혀 그렇지 않다' 또는 '그렇지 않다'라고 응답한 비율이 49.9%로 '그렇다' 또는 '매우 그렇다' 의 38.3% 비율보다 높았다. 그리고 '근로소득세 원천징수를 하지 않고 있다'는 67.6%, 4대 보험가입비율 48.6%, 평균임금은 약 26만원으로 나타났다.
(8) 4대보험 가입여부
장애인의 4대 보험(국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험) 가입 여부에 대해 가입한 보호작업시설은 29.3%에 불과하며, 가입하지 않은 시설이 62.2%로 나타났다. 즉 보호작업시설의 70% 이상이 장애인에게 최저임금을 제대로 주지 못해 자동적으로 4대보험에 가입되어 있지 못한 상태임을 알 수 있다. 이러한 높은 4대보험 미가입 비율은 지금 현재만 나타나는 일시적 현상이 아닌 점도 근로자성 여부에 부정적 영향을 미친다.
(9) 취업규칙 유무
시설내 근로장애인 관련 취업규칙이나 복무규정이 있는지에 대해 '있다'는 시설은 51.9%이며, '없다'는 시설이 46.9%로 조사되었다. 따라서 보호작업시설에서는 근로 장애인과 관련된 취업규칙이나 복무규정이 없는 시설도 절반 정도에 이르는 것으로 나타났다. 근로기준법 제96조(취업규칙의 작성·신고)에 따르면, 상시 10인이상의 근로자를 사용하는 사용자는 취업규칙을 의무적으로 작성하도록 규정하고 있는데 응답기관의 약 절반정도는 이를 지키지 않고 있는 실정이다.
(10) 취업규칙/ 규정 적용 여부
취업규칙 또는 복무규정이 있는 보호작업시설 중에서 이를 입소 장애인들에게 적용하는 정도를 보면, 85% 정도가 보통 이상으로 적용되고 있었다. 특히 '잘 적용됨' 이라는 응답이 42.6%로, 규정을 갖고 있는 시설에서는 어느 정도 규정이 적용되고 있다는 것을 알 수 있다.
(11) 이익금 대비 임금총액, 월평균임금
보호작업시설의 1년간 이익금 총액에 대해서는 86개 시설 중 77개 시설이 응답하였으며, 최소 100만원에서 최대 7억5천만원까지 분포되어 있었다. 보호작업시설의 1년간 이익금의 평균은 6,304만원이었다. 1년간 임금 총액은 최소 120만원에서 최대 8억6천4백만원까지 분포되어 있었으며, 평균은 7천350만원이었다. 지난 1년간 월평균 임금은 최소 1만5천원에서 최대 91만원까지 분포되어 있으며, 평균은 20만4,800원이었다. 따라서 전반적으로 임금 수준은 매우 낮은 것으로 조사되었다.
(12) 근로시간 및 근속년수
시설내 장애인들의 1일 평균 근무시간은 최소 4시간, 최대 9시간이며, 평균적으로 6.97시간 일을 하고 있었다. 이중에서 근로시간은 평균 5.53시간으로 1시간 30분 정도는 순수 근로시간이 아닌 것으로 조사되었다. 굉균 근속년수는 2.9년인 것으로 조사되었다(대략 3년 후에 의무적 시설퇴소). 보호작업시설은 운영규정에 따라 일주일 근무시간 중 10시간 이상은 직업전훈련, 직업적응훈련, 직업평가, 전환고용훈련 등을 해야 하는데, 본 연구 실태조사결과에서 '1일 순수 근로시간'이 6시간 미만으로 나타난 것도 이런 이유 때문이다. 이러한 근무형태도 일반적인 근로관계에서는 찾아보기가 어렵다.
(13) 일반고용 전환가능성
시설내 장애인들이 일반고용으로 전환될 가능성에 대해서는 '매우 낮다' 36.9%, '낮다' 41.7%로 3/4 이상의 시설에서 장애인이 일반고용으로 전환될 가능성이 낮다고 보고 있었다. 반면에 '높다' 또는 '매우 높다'고 응답한 시설은 4.8%에 불과하였다. 이러한 결과는 대법원이 근로기준법적 근로자성을 인정한 '고교실습생이나 병원 인턴/레지던트'의 경우와 매우 대조적이다. 즉 이들이 근로자성을 인정받은 주요 이유 중의 하나가 실습종료 후 일반취업으로의 높은 전환가능성이 전제됨을 감안할때, 일반고용으로 전환될 가능성이 낮은 보호작업시설내 근로장애인을 근로기준법적 근로자로 보기 어려운 중요한 이유가 될 수 있다는 것이다.
4. 정책적 시사점 및 향후 개선과제
1) 보호작업시설의 역할 재정립 또는 생활시설로의 전환
본 연구의 실태조사와 보건복지부 국정감사자료(2005)에서 보호작업시설내 근로장애인의 2/3이상이 최저임금의 50% 이하를 받고 있는 것으로 조사되었으므로 해당시설은「2005년 장애인복지사업안내」(보건복지부) 운영지침, 즉 "보호작업시설내 근로장애인의 2/3이상에 대하여 최저임금의 50%이상을 지급하지 못하는 경우, 장애인생활시설이나 지역사회 재활시설의 프로그램으로 운영되도록 유도한다"라는 규정에 따라 생활시설이나 재활시설로의 변경을 강제적으로 유도해야 한다.^(4)) 즉 정확한 실태조사를 통해 보호작업시설의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 생활시설이나 지역사회재활시설 프로그램의 한 형태로 운영되고 있는 시설들에 대해서 보호작업시설 본연의 기능을 회복하게 하거나 아니면 생활시설이나 지역사회재활시설로의 전환을 엄격하게 유도해야 한다는 것이다. 학계에서는 작업활동시설, 보호작업시설, 직업훈련시설 등이 시설 본연의 기능을 잘 수행하지 못하는 경우가 있어 시설인증위원회를 두어서 일정한 자격의 검증을 거친 후 시설 성격에 맞는 시설로 신고될수 있도록 하는 방안이 마련되어야 한다는 주장도 있는데 이런 방안도 검토해 볼만하다.
2) 근로자성 불인정 장애인에 대한 노동법적 보호
노동법의 보호를 받으려면 먼저 근로자성이 인정되어야 하는데 본 연구에서 종합적으로 검토해 본 결과 보호작업시설 내 모든 장애인을 근로기준법적 근로자로 인정할 수는 없었다. 이는 곧 근로자성 부여가 곤란한 장애인들은 노동법적 보호도 받기가 어렵다는 의미다. 따라서 이들 보호작업시설 장애인에 대해서는 '시설내 근로협약 및 권고(가칭)'를 만들어 근로기준법상의 근로자가 아닌 장애인에 대해서도 노동법적 보호(노동3권 보장, 사회보험적용, 임금보호, 근로시간의 보호, 산업안전·보건, 근로조건관련 제반사항 등)를 해 줄 필요가 있다. ILO는 1980년대부터 가내근로자에 대한 보초의 필요성에 관심을 가지고 여러 가지 논의를 거친 후 1996년에는 '가내근로협약 및 권고'를 국제노동기준으로 채택함으로써 전통적 의미의 근로자가 아닌 자에 대해서도 노동법적 보호를 확대한 바 있다(강성태, 2005). 그리고 동시에 보호작업시설내 장애인에 대해서는 '근로협약 및 권고'와는 별도로 헌법에 규정된 인권적 기본권(행복추구권, 노동권)도 어떠한 경우에도 반드시 지켜져야 한다.
3) 근로자성 인정 장애인에 대한 노동법적 보호
시설내 장애인의 일부이기는 하나 보수가 법정 최저임금 이상이고, 기본급이나 고정급이 정해져 있고, 근로소득세가 원천징수되고, 근로의 전속성과 계속성이 인정되고, 4대 보험이 가입되어 있고, 근로계약 및 취업규칙·복무규정 등^(5))이 구비된 모범적 시설이나 장애인에 대해서는 근로기준법상의 근로자성을 인정해 노동법적 권리를 보장해주는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 즉 보호작업시설네에서 근로자성이 인정되는 일부 장애인들에 대해서는 근로기준법 권리보장을 해주어야 한다는 것이다. 미국의 경우 최저임금비율에 따라 정규(산업)프로그램과 전환(재활)프로그램이라는 두 가지 형태로 구분하고, 시설의 사업내용도 작업과 훈련의 두 가지 형태로 구분하고 있다. 이렇게 되면 직업기능상으로는 일반고용 수준이지만 작업장의 경영환경이나 장애인력 수요부족 등으로 인해 부득이하게 지역내 보호작업시설에서 근로하는 장애인은 근로기준법적 보호를 받을 수 있게 된다. 또한 근로자성이 인정되는 보호작업시설내 장애인들에 대해서는 근로계약서나 취업규칙(복무규정, 인사규정등)이 불리하게 작성되어서는 안 되며, 동시에 이들에 대한 근로기준법적 보호규정들도 엄격히 적용되어 혹시라도 시설 내 장애인의 인권 및 생활보장이 소흘해지는 일이 있어서는 안 된다.
4) 중증장애인 장기근무 가능한 직장 마련
현재 보호작업시설의 입소연한은 보통 3년 기한으로 제한되어 있어 중증장애인들이 장기간 안정적으로 일할 수 있는 환경이 거의 마련되어 있지 못하다. 따라서 일반기업체에 취업이 어려운 중증장애인들이 취업의 일환으로 보호작업시설에서 장기적인 직업생활을 유지할 수 있도록 변화가 이루어져야 한다. 그리고 이런 변화를 위해서는 근로작업시설이나 보호작업시설이 원래의 기능을 빠른 시일 내 회복해야 하며, 이 과정에서 미국의 굳윌 인더스터리, 영국의 삼할, 일본의 특례자회사 및 우리나라의 표준사업장 등의 운영시스템을 직·간접적으로 벤치마킹할 필요가 있다. 참고로 일본 특례자회사의 경우 그 유형은 민간형(민간기업이 100% 출자), 제3섹터형(민간기업과 지방자치단체가 공동출자), 복지조인트형(민간기업과 사회복지법인이 공동출자한 경우) 등의 세 가지가 있다. 특례자회사의 주 사업내용은 모기업이 아웃소싱을 통해 조달하던 인쇄·우편·총무·여행 등의 서비스 업무, 모기업의 사업부문 중 장애인에 적합한 정보입력, 소프트웨어 개발, 원예사업 등이 주류를 이루고 있다.
5) 정부의 조정기능 강화와 혁신
현재 노동부와 보건복지부는 장애인고용과 직업재활 업무영역에서 '장고및직재법'을 통해 표면적으로는 연계되고 일원화된 것처럼 보이나 법개정 5년이 지난 현재까지 실질적으로는 서로 다른 성격의 사업을 양 부처가 담당하는 비효율적 이원화 구조를 취하고 있다. 물론 이에 대한 책임은 이름뿐이었던 장애인복지조정위원회(국무총리산하) 그리고 장애인고용과 직업재활실무를 직접 맡고 있는 노동부 및 보건복지부가 같이 져야 한다. 지금까지 학계나 장애인계 일부에서 이에 대한 문제점을 지속적으로 주장하고 있으나 개선의 기미가 거의 없는 실정이다. 법률이 현실을 전혀 반영하지 못하고 있다면 그 법률을 현실에 맞게 개정해야 한다. 당장의 번거로움과 고통 때문에 수술이 필요한 환부를 그대로 지니고 산다면 그 종국적 결과는 우리나라 장애인고용과 직업재활의 퇴보로 이어질 것이다. 특히 이 과정에서 노동부는 어찌되었던 '장고및직재법' 시행의 주무부처이므로 책임성 있게 동법 시행에 따른 실효성을 엄밀히 따져서 정리할 것은 깨끗하게 정리하고 다음 단계로 넘어가야 한다. 그리고 노동부의 이러한 노력과 함께 보건복지부도 "중증장애인 직업재활법(가칭)"을 별도로 마련하여 직업재활사업을 이 법에 의해 운영하든지 아니면 관련법에 근거해 지금까지 실시해왔던 직업재활사업이 본연의 기능을 회복하도록 특단의 조치를 취해야 한다.
IV. 제외국 선행사례의 시사점
1. 한국에의 시사점
본문에서 해외의 장애인보호작업장 운영사례를 살펴본 결과 장애인 직업활동 보장과 수익성 추구라는 두 가지 보편성을 알 수 있었다. 장애인의 활동보장은 발달권이라는 측면과 수익성 추구는 기업본래의 측면에서 이해될 수 있다. 이익추구라는 기업이 속성을 배제할 경우 보호작업장에서는 프로그램 그 자체와 프로그램을 수행하는 직원들, 그리고 이용자들의 안전하고 쾌적한 환경이 중요하다. 미국에서는 직업교육의 일환으로 시작된 보호작업장을 sheltered workshop, rehabilitation workshop, rehabilitation work center, rehabilitation industry, work adjustment center, work training center 등으로 불리워져 왔으며, 어느 정도의 임금이 제공되는 일(paid work)을 중요하게 고려한다. 이러한 시설의 프로그램들은 서비스이용자 중심으로 자원을 효율적으로 사용하도록 배려하고 있다.
한편 중증장애인에 대한 적극적인 훈련, 고용 욕구충족, 그리고 일정한 만족할만한 활동의 보장이라는 세 가지 주요한 목적을 달성하기 위한 보호자업장의 본래 설립목적과 취지를 달성하기 위해서는 프로그램이 초기에 정해진 목표를 얼마나 달성하였는가와 질을 높이기 위한 노력들이 얼마나 성공적인가를 살펴보아야 한다. 따라서 작업장 이용자와 그 가족들의 욕구나 희망, 그리고 바램들을 충분히 충족시켰는지 점검하고 평가하는 노력이 필요하다. 서비스가 필요한 사람들에게 도움이 될만큼 제공되었는지, 욕구를 충족시키기에 충분히 강렬한지를 점검하여야 한다. 이용자들이 제공된 서비스에 대해 만족을 느끼며, 도움이 되었는지와 관련하여 프로그램의 초기계획과 설정된 하위목표들을 면밀히 검토하여 보강하고 가능한 대안이 있으면 모색하며, 전략적인 상위목표와 프로그램과정상의 목표들에 대한 지표들을 구분하고 체계적으로 판단할 필요가 있다. 보호작업장을 육성하기 위해서는 경영상 결핍될 수 있는 일정 부분을 국가가 지원해 주는 노력이 필요하다.
2. 보호작업시설의 중·장기적 발전방안
중증장애인의 근로권과 노동권을 국가 차원에서 보장하기 위해 노동부가 장애인보호작업장을 운영하기 원한다면 보건복지부와 차별되는 자체적인 인프라를 구축할 필요가 있다. 또한 보호작업장에 종사할 전문 인력들을 육성하고 관리하여야 할 것이다. 이 경우 우리나라에서 장애인 보호작업장이 성공을 거두고 효과적인 프로그램으로 발전하기 위한 몇 가지 제안은 다음과 같다.
첫째, 보호작업장의 운영은 사업보다는 이용자의 발달과 인권에 일차적인 비중을 두어야 한다. 인권은 양도나 위탁이 불가능한 존재 그 자체로써 존엄한 것이기 때문이다. 능력이 부족한 사람을 대신하는 전문가는 전문적 보호수단, 법률적 방어수단 등을 통해 이용자들이 학대, 유기, 착취의 위험으로부터 보호받도록 배려하여야 한다.
둘째, 노동부가 장애인보호작업장을 육성할 또 다른 방향은 양극화되어 가는 우리나라 노동시장과 고실업 사회구조에 의해 발생하는 실업 상태의 장애인들을 대폭 흡수할 수 있도록 정규(산업)보호작업장을 확대해 나가는 것이다. 노동부가 작업장의 사업상 계약이나 사업수행 조건들을 조성해 줄 때 보호작업장은 소규모 지역사회의 역할을 수행할 수 있고 장애인에게는 생활의 장을 제공해 줄 수 있을 것이다.
셋째, 작업장이 설립목적이 이윤추구에 있느냐 아니면 훈련이나 복지조성에 있느냐의 구분을 통해 유형을 나누고 고용을 위해 내보내는 일시적 훈련기관의 역할을 하는지 아니면 영구고용과 보호에 초점을 두는지 구분할 수 있다. 보호작업장의 설립주체가 민간기구나 종교단체 등 매우 다양하기 때문에 종사하고 있는 직원들이 고용과 훈련 전문가인지 아니면 복지관련 전문가인지의 구분을 통해 전문적 배경을 파악하고 이를 구분의 기준으로 삼는 것도 가능할 것이다.
넷째, 정부가 운영하는 형태의 보호작업장도 고려의 대상이 될 수 있을 것이다. 체계적인 육성책을 마련하여 공공기관이 지닌 장점들을 최대한 활용할 때 운영은 성공을 거둘 것이며, 전문가들이 공공부문에 고용된다면 교육기관이나 사회가 모두 이익을 얻을 수 있다. 만약 위탁경영을 생각할 때에는 인증과정과 지표들을 개발하여 충분한 준비 후에 시행하여야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• I. 들어가며 = 1
• II. 보호고용의 이해 = 1
• 1. 이념 및 정의 = 1
• 2. 보호작업시설 = 2
• 3. 보호작업시설 및 장애인 현황 = 3
• 4. 직업재활기금사업 보호작업시설 = 4
• III. 보호작업시설내 중증장애인의 근로자성 여부 = 11
• 1. 근로자의 개념 = 11
• 2. 보호작업시설내 중증장애인의 근로자성 = 19
• 3. 보호작업시설 중증장애인의 '근로자성'에 대한 실증적 접근 = 25
• 4. 정책적 시사점 및 향후 개선과제 = 36
• IV. 보호작업시설 실태조사 결과 = 41
• V. 보호작업시설 근로장애인 실태조사 결과 = 55
• VI. 보호고용영역과 관련한 제외국의 선행사례 연구 = 66
• 1. 제 외국 보호고용제도의 발전과정 = 66
• 2. 제 외국의 보호작업장 사례 = 66
• 3. 선진 외국의 보호작업장 분류체계 = 76
• 4. 운영의 주요 요소 = 82
• 5. 보호작업장 분류체계 국내 도입방안 = 95
• 6. 보호고용영역 구분 = 101
• 7. 보호작업장 운영과 발전방향 = 104
• 참고문헌 = 108
• 부록 = 111