Ein Vorschlag zur Unterstu¨tzung und Ru¨ckfu¨hrung nordkoreanischer Flu¨chtlinge im Ausland = 해외체류 탈북주민의 지원 및 송환방안

국문 초록 (Abstract)

통일부의 공식발표에 의하면 해외체류 탈북 주민의 총수는 1999년 현재 20,000-30,000여명에 달하며 그 중 500여명이 간접적으로 망명의사를 밝히고 있다고 한다.
다른 기관이나 언론보도 등 비공식집계에 의하면 해외에 체류하고 있는 탈북 주민의 수는 200,000-300,000여명에 달한다고 하며 그들 중 1,000여명이 한국으로 망명의사를 밝히고 있다고 한다.
언론의 확인보도에 의하면 북한을 탈출하여 중국에서 숨어 지내다가 중국공안당국에 붙잡혀 다시 북한으로 강제송환된 탈북 주민이 지난 94년과 95년 두해 동안만해도 140여명에 달하며, 96년만해도 그 숫자가 48명이나 되며 현재 중국공안당국에 체포되어 조사를 받고 있는 사람이 30여명에 달한다고 하고 있다. 이 같은 사실은 중국과 북한의 경계지대인 중국 승선해관 변경관리부대에서 입수한 중국정부의 공식문서에서 확인된 것이다.
탈북주민의 증언에 의하면 중국의 정부는 탈북주민의 신분이나 탈북의 사유와 관계없이 전혀 난민이라고 생각하지 않으며, 실제 이들이 중국공안 당국에 의해 체포되면 단동시에 소재하고 있는 탈북자수용소로 보내어 진다고 한다. 그들 중에는 북한으로 이송되는 것을 두려워 한 나머지 수용소에서 자살까지도 하는 사람이 있다고 한다.
또한 탈북주민 스스로도 그들이 난민으로서의 대우를 받을 수 있는 합법적인 방법을 알지도 못할 뿐만 아니라 설사 이를 안다 하더라도 북경에 소재하고 있는 UNHCR사무소까지 신분을 감춘 채 간다는 것을 감히 엄두도 못낸다고 한다.
중국에 불법적으로 체류하고 있는 탈북주민이 중국공안당국에 의해 체포되면 이들에 적용되는 중국의 관련국내법은 1960년 중국과 북한간에 체결된 「중국··북한 범죄인인도협정」(일명 「밀입국자송환협정)), 1986년에 체결된 「국경지역업무협정」, 1993년 11월 12일 제8기 인민대표회의 상무위원회 제6차 회의에서 통과된 「길림성변경관리조례선전제강」, 1997년 3월 14일 전국인민대표회의에서 형법에 신설된 「국경관리방해죄」등이 있다.
그 중 특히 1997년 10월 1일부터 시행되고 있는 신설형법조문의 「국경 관리방해죄」는 밀출입국 목적의 조직을 한 사람에게는 2년 이상 7년 이하의 징역과 벌금이, 조직의 주모자에게는 7년 이상의 징역형 또는 무기징역형이, 밀출입국자를 운송해준 자에게는 5년 이하의 징역형이, 그리고 그 횟수나 인원이 많은 경우에는 5년 이상 10년 이하의 징역형이 각각 선고된다는 것을 내용으로 하고 있다.
이들 제법률에 근거하여 중국정부는 중국에 불법적으로 체류하고 있는 탈북주민을 체포하여 이들을 북한으로 강제송환하고 있다. 중국정부는 1982년 9월 24일 「난민지위에 관한 협약」 및 「난민지위에 관한 의정서」에 가입한 바 있으며, 현재 이의 이행을 위한 UNHCR사무소를 북경에 두고 있다.
그러나 중국정부와 UNHCR북경사무소는 중국에 불법체류하고 있는 탈북주민을 북한을 탈출할 만큼 「현존하는 박해의 상당한 이유」가 있다고 인정하고 있지 않아 이들을 난민으로 보고 있지 않다.
또한 UNHCR북경사무소가 존재함에도 불구하고 제기능을 발휘하고 있지 않을 뿐만 아니라 재중탈북자를 「경제적 난민」으로만 보고 UNHCR이 개입할 문제가 아니라는 자세를 취하고 있다.
러시아에 불법체류중인 탈북주민의 대다수는 벌목공 출신으로서 러시아정부는 이들을 체포하면 대부분 북한으로 강제송환하는 것으로 알려지고 있다. 또한 러시아정부는 탈북주민들을 난민으로 인정하고 있지 않으며 그 동안 난민판정을 받은 사람은 지극히 극소수에 불과하다고 하고 있다. 탈북주민이 아닌 합법적 체류자도 모스크바시내에서 불심검문을 당하게 될 때 신분증명서가 없으면 벌금 내지는 구류를 당하게 된다고 하고 있다. 필자가 직접 만나본 탈북주민에 의하면 러시아정부의 탈북주민에 대한 접근현실은 이를 크게 둘로 나누어 북한과 러시아간에 제조약에 의거 일정한 러시아영역에서부터 이탈한 탈북주민과 북한에서 직접 불법적으로 밀입국 한 탈북주민들로 구분하여 전자에 대해서는 범죄인으로 취급을 하며, 후자에 대해서는 범죄자로 취급하고 있지 않는 현실이어서 오히려 이들이 러시아당국으로부터 난민으로 판정 받는데 유리한 입장에 있다고 한다.
그 외 증언에 의하면 러시아당국은 탈북주민의 극소수에 대해 이들을 난민으로 인정하여 난민증명서를 발급해 주고 있다고 한다. 그러나 현실은 불심검문을 당한 탈북주민이 UNHCR에서 발급 받은 난민증명서를 제시하면 이를 무시하고 북한여권을 제시하도록 요구하고 있다고 한다. 그 이유에는 이를 빌미로 한 모정의 뒷거래를 원하기 때문이라고도 한다.
탈북주민에 대한 러시아정부의 접근의 국내법적 법적 근거는 현재 러시아와 북한간에는 1957년 체결된「민 · 형사문제에 있어서 호상조력에 조약」에 의거, 그리고 1995년 갱신된 벌목작업장관련 협약 제14조에 의거한다고 볼 수 있으며 , 1996년 「러시아 · 북한간 영사협정」의 개정에 탈북자 체포 및 북한인도의무조항의 삭제 등의 관련 협약에 근거하고 있는 듯하다.
그러나 법률상으로 벌목장에서 일했던 탈북자에 관한 복잡한 문제는 사전 허가 없이 작업장을 이발한 것이 되어 1995년 재정된 벌목작업장 관련협약에 의거 불법체류자가 된다는 사실이며, 동 협정은 또한 북한노동자가 외국인의 법적 지위에 관한 러시아 법과 규정을 준수하도록 한인합법기관 (Korea Competent Organs)이 러시아 법 집행기관을 돕도록 되어 있어 이들을 당연히 불법체류자로서 취급하고 있다.
상기의 미확인자료에 의한 북한에서 직접 불법적으로 밀입국한 탈북주민에 대해서는 범죄자로 취급하고 있지 않는 이유는 「민·형사 문제에 있어서 호상 법적 조력에 관한 조약」 제54조 제2호에 「범죄가 인도의 요청을 받은 국가의 영토 위에서 행해졌을 경우」 는 범인의 인도가 거부된다고 규정되어 있는데 근거한다고 볼 수 있다.
80년대 말 공산권의 변화 이후 러시아는 1993년 2월에 「난민지위에 관한 협약」 및 「난민지위에 관한 의정서」를 포함하여 많은 국제인권협약에 가입하고 있다. 포괄적 난민법이 1993년 3월 러시아 하원에서 채택되어 현재 러시아는 UNHCR사무소를 모스크바에 설치하고 있으며, 연방이민청이 난민법을 이행하는 기관으로 되어 있다. 그러나 「난민지위에 관한 협약」 제 2조에 의거한 난민을 보호할 의무를 담고 있는 UNHCR과 특별협정을 체결하고 있지는 않다. 러시아는 탈북주민의 극소수에 대해서는 이들을 난민으로 인정하여 난민증명서를 발급해 주고 있다.
중국에 체류하고 있는 탈북주민의 지원일을 돕고 있는 대표적인 국내단체들로서 (1) 북한동포의 생명과 인권을 지키는 시민연합(이하 「시민연합) 이라 한다), (2) 한국 기독교 총연합회(이하 「한기총) 이라 한다), (3) 우리민족 서로 돕기 불교운동본부(이하「불교운동본부) 라 한다) 등을 들 수 있다.
이들 단체들은 탈북주민이 현지의 사업가 또는 현지의 선교목사 등을 통해 음성적으로 보호받는다는 정보를 입수하면 이들에 대해서 생활보조비를 음성적 방법으로 보내고 있다.
국제법상 중국에 체류하고 있는 탈북주민이 합법적으로 한국 및 제3국으로 향하려면 중국정부가 가입하고 있는 「난민지위에 관한 협약」에 의거 중국당국에 난민신청을 하거나 UNHCR북경사무소에 난민신청을 하여 난민판정을 받아야 한다.
그러나 중국당국과 UNHCR북경사무소는 탈북주민에 대해 이들을 어떠한 사유로도 난민으로 보고 있지 않으며, 또한 경제적 사유로 인한 난민으로 보고 있는 현실이며 단순히 이들을 불법체류자로 보고 있는 것이다. 또한 탈북주민들 조차 이 같은 사실을 모를 뿐만 아니라 감히 엄두를 내지 못 한다고 한다.
필자가 직접 만나본 김모씨라는 탈북주민의 증언에 의하면 그는 위와 같은 현실을 알고 최후의 결정으로 한국으로의 망명을 결정한 후 중국주재 대한민국대사관에 망명을 요청하였다고 한다. 그러나 정문에서 인터폰으로 그의 신분을 확인하고 한국망명을 거부하였다고 한다. 그나마 한국 내에 연고가 있는 사람들에 한해서 그들에게 한국여권을 변조 내지 위조하여 발급한 후 합법적으로 중국의 공항을 빠져 나오고 있는 현실이라 한다.
따라서 중국에 체류하는 탈북주민이 한국에 망명을 하기 위한 방법은 비합법적인 한국여권의 획득방법 외에는 없다고 볼 수 있다.
국제법상 러시아에 체류하는 탈북주민이 합법적으로 한국을 포함한 제3 국으로 향하려면 중국정부에서처럼 러시아가 가입한 바 있는 「난민지위에 관한 협약」에 의거 러시아정부 또는 UNHCR모스크바사무소에 공식적으로 난민신청을 하여 난민판정을 받아야 한다.
한국에 망명하여 온 탈북주민의 형태는 (ⅰ) UNHCR의 난민판정, (ⅱ) 한국여권의 입수 등의 방법을 통한 대한민국에의 입국이다.
증언에 의하면 탈북 주민들조차 난민신청에 대한 방법을 모를 뿐만 아니라 설사 안다 하더라도 95년 이후 최근 들어 UNHCR에서 극소수의 사람들에게만 공식적으로 난민판정을 하여 합법적으로 한국에 송환된다고 한다.
그나마 남한사람의 소개로 러시아주재 대한민국대사관에 탈북주민들이 망명을 요청하면 거부 내지 현지정착을 유도하여 이들에 대해 외면한다고 하며, 다만 극소수의 사람들에게 한국여권을 제공하여 난민이 아닌 합법적인 대한민국의 국민의 신분으로 러시아공항을 빠져 나온다고 한다.
해외체류 탈북주민의 지원 및 송환은 다른 문제와는 달리 국제정치 및 대북한과의 관계 등을 고려 그 접근현실의 특수성으로 인해 정부 주도의 독자적인 정책은 비효율적이라고 이는 본다.
따라서 경우에 따라 정부가 주가 되고, 관련 NGO가 협조하는 관계이던가, 반대로 NGO가 주가 되고 정부가 협조하는 이원적이고 탄력적 운용의 관계로 발전해 나가야 할 것이다.
탈북주민의 현실은 이들의 숫자의 점차적 증가 및 이들 문제에의 제3국과의 관련성, 통일을 위한 일반정보의 수집 · 획득 등의 이유에서도 NGO와의 관계에 있어서 관주도적이거나 수직적 관계에서의 접근은 바람직하지 않다.
해외체류 탈북주민의 지원 및 송환에 대한 사실상의 방안은 정책의 양성화가 초보적 단계로서 가장 시급하다 본다.
이는 탈북주민의 지원 송환이라는 미시적 시각에서의 접근이 아니라 인권문제 또는 통일정책의 일부분이 되어야 한다는 거시적인 접근에서도 필요하다고 본다.
지금까지 한국정부는 해외체류 탈북주민의 문제를 안보적인 시각에서 접근해오고 있는 까닭에 탈북주민의 실태에 대한 정보는 엄격히 통제되어 있다. 이 현실문제를 총괄하는 부서는 통일부 인도지원국이 아니라 국정원인 것이 현실이며, 이는 필자가 만나본 탈북 주민들의 묵시적인 인정에서도 확인되었다.
따라서 해외체류 탈북주민에 대한 정부의 정책은 인권담당 관련부처 및 NGO· 관련 전문가로 구성된 정책위원회에서 수립되어야 그 효율성을 발휘할 수 있다고 본다.
정부가 일방적으로 지원하거나 국내 NGO들의 독자적인 자금의 확보와 지원보다는 「해외체류 탈북주민 지원 ·송환기금」 (가칭)을 마련하여 이들에 대한 자금의 지원의 제도정착이 요구된다.
그리하여 국내 NGO들에 대한 수직적 지원 및 활동의 간섭이 아니라, 수평적 지원 내지 활동연계성의 체계가 구축되어야 하며, 이의 수행을 위한 NGO · 학자 · 전문가로 구성된 정부산하 위원회의 설치도 상정해 볼만 하다.
이는 탈북주민의 송환 뿐만 아니라 장차 현지의 정착을 위한 NGO의 활동에 있어서도 대단히 도움이 될 것이라 본다.
탈북주민에 대한 법적 지위와 처리에 적용되는 법은 헌법 제3조와 북한 이탈주민보호 및 정착에 관한 법률, 출입국관리법 등이 있다. 헌법 제3조와 출입국관리법 제2조 제2항의 2의 「난민」 의 입국은 법률상 상호 충돌 된다고 본다. 「난민협약」 상의 난민의 법적 지위는 외국인인 것이며, 헌법상 북한주민의 입국은 내국인인 것이다. 따라서 만일 난민의 자격으로 한국에 입국하는 자는 외국인으로서 입국을 하는 것인지 혹은 내국인으로서 입국하는 것인지에 대한 명백한 한계가 없다. 이제는 탈북주민을 위한 동정 및 정치적 법적용시대는 끝났다고 본다.
이는 북한주민을 대한민국 국민으로 본 최근의 대법원 판례에서도 나타났으며, 반면에 북한이탈주민보호 및 정착에 관한 법률은 제3국에서 표류하고 있는 탈북자의 국내수용을 위한 동정 및 정치적 규정을 담고 있지 못한 점에서 볼 때 가치관의 혼란을 느끼는 바다.
해외에 체류하고 있는 탈북주민들의 신분은 노출과 미노출로 구분할 수 있으며, 신분의 노출은 관계당국에 의한 수용 및 강제송환으로 귀결되어지며 미노출은 은닉생활로 귀결된다. 따라서 이들에 대한 현지조사단의 구성 · 파견은 문제 해결의 전제가 된다. 다만 이들에 대한 조사결과에 대한 국제사회에의 호소와 난민자격을 위한 증빙자료로서의 국제공신력을 확보하기 위해 국제 ·국내 NGO와 법률가 ·사회사업가 · 임상의학자 등 관련전문가로 구성된 국제조사단의 결성이 시급하다고 보며 이를 위한 정부의 협조자로서의 역할은 자금의 지원이라 본다. 이는 인권에 관한 타국가의 국내문제의 간섭 개입이 아닌 것임을 정부는 자신 있게 인식할 필요가 있다.
해외체류 탈북주민은 UNHCR에서 말하는 단순히 식량난과 경제난을 이유로 탈출하는 「순수한 경제적 난민」, 즉 「단순히 경제적 궁핍을 피하여 보다 나은 생활을 영위하기 위해 타국에 유입되는 사람들」이 아니라, 「생명난민」, 즉 「굶주림을 피해 자신과 가족의 생명과 신체를 유지하기 위해 생명과 신체에 대한 박해의 위협 및 공포를 감수하고 본국을 탈출하는 사람들」이다.
정부와 NGO들은 현재까지의 정치적 요구·주장을 넘어 국제법상의 해석을 UNHCR에게 강력히 요구해야 한다.
국제법상 타국에 대한 제3국의 간섭은 내부문제의 개입으로서 위법함이 당연하다. 다만, 「인도적 간섭」 은 적법한 간섭으로서 예외적으로 인정되고 있다. 또한 시민단체 등 국가가 아닌 사인에 의한 인권문제에의 개입은 국제법상 간섭이 아닌 적법한 행위이다.
정부와 NGO들은 중국 및 러시아를 상대로 탈북주민의 지원 및 송환문제를 대한민국의 국민이라는 시각에서가 아닌 인권문제, 즉 인도적 간섭의 차원으로서 접근하여야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. Einleitung
• Ⅱ. Klassifikation der nordkoreanischen Fluchtlinge im Ausland
• 1. Klassifikation der nordkoreanischen fluchtlinge in China
• a Klassifikation nach dem ersten Aufenthaltsland China
• b Klassifikation nach gegenwartigem Aufenthalt in China
• 2. Klassifikation der nordkoreanischen fluchtlinge in Rußland
• a Einteilung nach erstem Aufenthaltsland Rußland
• b Klassifikation nach gegenwartigem Aufenthalt
• Ⅲ. Die Haltung auslandischer Regierungen gegenuber den nordkoreanischen Fluchtlingen im Ausland
• 1. Haltung der chinesischen Regierungq
• a Die de facto Haltung und realistische Losungsmoglichkeiten
• b Die Wirklichkeit der gesetzlichen Herangehensweise
• 2. Die Haltung der russischen Regierung
• a Die de facto-Lage und realistische Losungsmoglichkeiten
• b Der legale Weg
• Ⅳ. Wie die nordkoreanische Fluchtlinge unterstutzt werden konnen und ihre tatsachliche Ruckfuhrung
• 1. Wie die nordkoreanische Fluchtlinge in China unterstutzt warden konnen und ihre Ruckfuhrung
• a Unterstutzung
• b Ruckfuhrung nach sudkorea
• 2. Wie man die nordkoreanischen Fluchtlinge in Rußland und ihre Ruckfuhrung unterstutzen kann
• a Unterstutzung
• b Ruckfuhrung
• Ⅴ. Wie man die nordkoreanischen Fluchtlinge im Ausland unterstutzen und bei ihrer Ruckfuhrung helfen kann
• 1. Eigenstaatliche Unterstutzung und Methoden der Ruckfuhrung
• a Wandel in der Haltung der Regierung und der NGOs
• b Offene politische Debatte zwischen Regierung und NGOs
• c Bemuhungen der Regierung und der NGOs, finanziele Mittel zu beschaffen und die Kooperation zu verbessern
• d Eigenstaatliche Hilfe durch Regierung und NGOs in Rechtsfragen
• 2. xterne Unterstutzung und Moglichkeiten der Ruckfuhrung
• a Bildung einer internationalen Untersuchungsgruppe aus Regierungen und NGOs
• b Gemeinsame Anstrengungen von Regierung und NGOs, vom UNHCR Fluchtlingsstatus zu erhalten
• c Einschreiten der Regierung und der NGOs bei Menschenrechts-verletzungen und die rechtlichen Konsequenzen
• d Mogliche Bemuhungen von Regierung und NGOs, In Korea ein UNHCR-Buro einzurichten
• Ⅵ. Zusammenfassung